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环境行政案件的司法审查要点

本期“办案心法”栏目“上海法院审判业务骨干”特别专题，邀请上海法院审判业务骨干、上海铁路运输法院审判监督庭（审判管理办公室、研究室）副庭长、四级高级法官——崔胜东为我们梳理、分析近期环境行政案件的焦点问题。

随着经济社会发展，人民群众对美好生活环境的要求越来越高，绿色发展理念逐渐深入人心。与此同时，环境执法的力度也在不断增强，引起的相关行政诉讼案件数量也在增加。

环境行政诉讼主要具有以下特点：一是管辖特定，该类案件往往实行集中管辖，由特定法院专门审理，且不同地域管辖案件范围也有所差异；二是专业性强，往往涉及环境领域专业判断及相关指标的鉴定、检测；三是执法严格，环境法律规范修订频繁，处罚金额幅度不断增高，执法程序要求愈发严格。

鉴于此，有必要对近期环境行政案件司法审查的重点进行总结梳理，对该类案件中目前较难把握的问题进行整理、分析。

01

上海环境行政案件的范围与管辖

随着审判专业化建设的推进，案件管辖愈发精细，环境行政案件的范围及其管辖法院需要及时梳理。

环境行政案件的范围主要包括：

1.环境行政公益诉讼；

2.环境保护行政处罚纠纷；

3.环境保护行政许可纠纷；

4.环境保护行政强制纠纷；

5.环境保护政府信息公开纠纷；

6.环境保护行政不作为纠纷；

7.涉及海洋及通海可航水域环境资源的海事行政纠纷，依据《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》确定。

需要注意的是，目前上海法院环境行政案件范围相对固定，除海事纠纷外，限于涉及环境保护的行政公益、行政处罚、行政许可、行政强制、信息公开、不作为等六类案件。

目前，上海法院的环境行政案件管辖格局具体如下：

1.上海崇明、金山、青浦法院这三家基层法院管辖各自辖区内的一审环境行政案件；

2.上海铁路运输法院管辖除崇明、金山、青浦三区外本市其他应由基层法院审理的一审环境行政案件；

3.上海三中院负责对应由本市中级法院管辖的环境行政一审案件以及上述四家基层法院环境行政一审案件的上诉案件进行审理；

4.上海高院对上海三中院环境行政一审案件的上诉案件及最高法院指定上海高院审理的重大环境资源案件进行审理；

5.上海海事法院按照最高法院规定的管辖范围，负责对海洋及通海可航水域的环境行政一审案件进行专门管辖。

02

环境行政执法职权分工

（一）职权主体

从职权主体看，除海事案件外，上海环境行政案件主要涉及两个部门：生态环境局和水务局。

生态环境局的执法权来源于《环境保护法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《建设项目环境保护管理条例》等法律法规规定；水务局的执法权来源于《城镇排水与污水处理条例》等规范。

需要注意的是，除上述两个部门外，还有一些其他机关也有环境行政职能，这种职能主要基于行政处罚权的相对集中，具体来源规范是《上海市城市管理综合行政执法条例》。

该条例第十一条规定：市和区城管执法部门以及街道办事处、乡镇人民政府实施城市管理综合行政执法的范围包括：……（四）依据水务管理方面法律、法规和规章的规定，对倾倒工业、农业、建筑等废弃物及生活垃圾、粪便；清洗装贮过油类或者有毒有害污染物的车辆、容器；以及擅自搭建房屋、棚舍等建筑物或者构筑物等违反河道管理的违法行为实施行政处罚。（五）依据环境保护管理方面法律、法规和规章的规定，对道路运输、堆场作业、露天仓库等产生扬尘，污染环境；单位未按照规定对裸露土地进行绿化或者铺装；任意倾倒或者在装载、运输过程中散落工业固体废物或者其他固体废物；违反安装空调器、冷却设施的有关规定，影响环境和他人生活；未经批准或者未按批准要求从事夜间建筑施工，造成噪声污染；露天焚烧秸秆、枯枝落叶等产生烟尘的物质，以及露天焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、垃圾、皮革等产生有毒有害、恶臭或强烈异味气体的物质等不需要经过仪器测试即可判定的违法行为实施行政处罚……

因此，城管部门、街道办事处、乡镇人民政府作出前述类型执法行为被诉时，案件亦属环境行政案件，前述主体也是环境行政诉讼的被告。

（二）职权界限划分

执法主体的多元化会导致相互间的职权界限划分有时并不清晰，需要进一步厘清。

1.生态环境部门与水务部门间的职权划分

两者曾以污染物类别划分彼此水污染领域的执法权限，现在基本由两个部门按照各自的水污染防治、排水许可进行监管。

2.环境执法机关与城管、街道、乡镇政府的权限划分

这个问题也是环境执法、司法实践中比较复杂的问题。根据《上海市城市管理综合行政执法条例》第十一条第五项的规定，对于“不需要经过仪器测试即可判定的违法行为”，由该条例将处理权限授予城管、街道、乡镇政府。但这里的不需经仪器测试即可判定违法的判断标准并不总是清楚的，还需要结合个案情况进行审查判断。

3.关于执法权的下沉

《行政处罚法》第二十四条第一款也规定，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。

同时，根据中办国办《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》要求，上海市人民政府已经发布两批街道办事处乡镇人民政府行政执法事项目录清单，将部分执法事项交由街道办事处、乡镇政府。在上述执法事项清单中，也包括部分环境执法事项，在确定环境行政职权时需要予以关注。

03

近期环境行政案件审理中的

焦点问题

（一）行政处罚中当事人主观过错的认定

案例1：2020年4月14日，被告某区生态环境局对原告某机械公司生产场所实施检查，发现其从事粉碎移动机加工生产，未依法向生态环境部门报批环境影响评价文件，配套环保设施未建成。立案后，被告于同年5月25日作出《责令改正决定书》，经听证告知，同月27日原告要求举行听证。6月9日，原告进行工商登记变更，法定代表人及地址均进行变更；6月29日，被告组织了听证，原法定代表人苏某参加听证并提交两张盖有原告公章的生产场所照片并表示“已搬空”。7月15日，被告进行复查，发现厂址内已无原告，现场进行生产的是某重工公司，该公司主要生产设备与原告的相似。被告认为在涉案生产场所上生产的某重工公司法定代表人与原告原法定代表人苏某为同一人，生产设备、工艺相似，认定原告未整改，遂于同年7月22日作出《行政处罚决定书》。该处罚决定认定，原告在从事粉碎移动机的加工生产，该项目未依法向生态环境部门报批环境影响评价文件，配套环保设施未建成，主体工程于2020年1月即投入正式生产，违反《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定，依据该条例第二十三条第一款规定，决定对原告罚款55万元。原告不服，提起诉讼，请求撤销被诉行政处罚决定。

在部分环境行政案件中，有原告提出，其对环境违法行为并无主观过错，不应被处罚；也有类似上述案例的情况，被告认定被处罚人具有借企业登记信息变更逃避处罚等主观故意，并根据相关证据作出处罚。这都涉及行政处罚案件中当事人主观过错的认定问题。

2021年修订实施的《行政处罚法》新增了主观过错相关规定，即第三十三条第二款。该款规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”

但对于主观过错如何认定、理解，尚缺乏细化规定，有待执法、司法实践逐步沉淀、明确。对于该条款的理解，大体可从以下几个角度展开。

首先，主观过错条款仍以过错推定为行政处罚基本归责形式。换言之，行政机关基于调查所得客观证据，可以推定拟被处罚人主观上有过失或者故意，而不需要在每个案件中都针对拟被处罚人的行为作主观过错的认定。基于不影响执法效率的实际考虑，不应也无法苛求论证、分析每一个案中被处罚人的主观状态。

其次，该款为拟被处罚人提供了主观无过错豁免处罚的权利。在确证拟被处罚人不具有主观过错时，行政机关可以免除其法律责任，当然证明标准应达到“足以证明”。

再次，该条款的重要法律意义在于，立法上明确了主观过错的有无可以成为是否予以处罚的标准之一。这就为行政处罚是否需要考察主观过错要件的争论提供了一锤定音的法律定论。

根据主观过错的提出、认定主体的不同，可以将行政处罚领域中主观过错情形细分为以下几种：

一是行政机关在调查过程中发现当事人不具有主观过错；

二是行政处罚程序中，当事人提出其无主观过错，行政机关最终认定其无主观过错而不予处罚；

三是行政处罚程序中，当事人提出其无主观过错，行政机关经审查认定其有主观过错而予以处罚；

四是行政机关在行政处罚程序中主动认定当事人具有主观过错并给予行政处罚。

上述四种情形下，涉诉后相关的举证责任及要求有所不同。

前两种情况下（认定当事人不具有主观过错而不予处罚，该当事人一般不会提起诉讼，但若案件涉及第三方的，其对不予处罚决定不服，可能提起行政诉讼），被告均需对当事人不具有主观过错提供充分证据予以证明。区别在于：第一种情况，证据主要基于行政机关的调查；第二种情况，被告证据主要应系当事人提出无主观过错时所提交于被告的证据。

后两种情况下，行政机关认定当事人具有主观过错并予处罚，故被告应提供充分证据证明当事人具有过错，否则，法院应认定被诉处罚决定认定事实不清，证据不足。区别在于：第三种情况，被告需证明拟被处罚人提出的证据不足以证明其不具有主观过错；第四种情况，被告应提供充分证据证明被处罚人具有主观过错。

（二）认定事实和法律适用上的相关争议

1.一事不再罚问题

首先需要明确，责令改正不属于行政处罚的种类。

行政处罚种类法定，《行政处罚法》第九条规定了五种处罚种类，另有一个兜底的法律、行政法规规定其他行政处罚。在环境保护领域法律规范中，对于环境违法行为，有诸多条款规定，环保机关应责令改正违法行为，并给予行政处罚。部分当事人提出，责令改正作出后又作出行政处罚决定，违反一事不再罚的原则。

此外，还需要关注一事不再罚的排除情形。

第一，法律上的一事不再罚仅局限于两次以上的罚款，如果同时给予罚款和其他种类处罚，不违反该规定。

第二，环境保护法律规范中存在部分既对公司又对相关负责人进行处罚的双罚制，这属对公司、相关负责人的法定处罚，也不违反该原则。

2.环评后续行为对环境评价合法性的影响

部分环评案件中，当事人提出，环评作出后，建设方未按照环评意见进行施工，进而提出环评行为违法。

环境影响评价是对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。环境保护部门作出环评审批后，建设单位在后续建设过程中应当同时实施环境影响评价文件及环评审批意见中提出的环保对策措施，积极减轻、消除不良环境影响。

但建设过程中是否存在违法行为，不应成为评价在先的环评审批行为合法性的依据。确实存在未按规定施工等情况的，可由环境保护部门依法处理或由被侵害人另寻法律途径保护其合法权益。

3.污水倒灌的认定

案例2：被告某区水务局于2017年12月15日作出第X号行政处罚决定，认定原告某公司于2017年6月2日在本市某路某号排水口实施了未按照排水许可证的要求排放污水的行为，违反了《城镇排水与污水处理条例》第二十一条第二款的规定，根据条例第五十条第二款的规定，对原告处以罚款45万元，吊销排水许可证。诉讼中，原告提出，与公司排水口相连的市政道路排水管网水位常年处于高位，致使涉案排水口排水不畅，甚至污水倒灌，要求撤销被诉处罚决定。法院经审理认定，原告就采样当天市政道路排水管网有污水倒灌缺乏证据佐证，被告提供的现场采样视频并未反映出存在该情况，遂判决驳回原告诉请。

如该案原告所述，在水务案件中，对于水务部门就排放污水超标所作处罚，部分当事人提出因排水管网设计瑕疵或运行不畅等原因导致存在污水倒灌的情况，试图证明超标系客观原因所致。

污水倒灌的认定，涉及污水排放专业问题，较难确定。对于法官而言，一般以行政诉讼举证规则为基础，适当结合专业判断以及现场可能性进行综合判断。

被告的证据足以证明其作出的处罚合法时，原告提出存在污水倒灌可能时，原告应对此提供基本的证据，若无法提供或者难以证明有倒灌可能的，仅系主观推测，则应承担举证不利之责任；原告提供的证据可以证明倒灌存在一定程度可能性的，需要结合鉴定、现场勘察或邀请专家进行判断等再行认定。

（三）行政程序合法性审查中的焦点问题

1.关于办案期限的计算

办案期限如何计算，尤其是如何扣除相关办案环节时间，是环境行政案件程序审查中的一个难点。其中主要涉及两个期限，一个是立案期限，另一个是总体办案期限。

（1）立案期限

根据生态环境部《环境行政处罚办法》第二十二条第一款的规定，对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案。因此，立案期限一般认为是从环境行政机关发现可能存在违法行为时起算，并应在7个工作日内决定是否立案。

需要注意的是，如果违法行为存在与否需要以环境监测结论为依据，立案期限计算的起点一般为环境行政机关收到环境监测报告的时点。

（2）总体办案期限

《环境行政处罚办法》第五十五条规定：“环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限。”《行政处罚法》2021年修订后，其新增的第六十条规定：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”

因此，目前生态环境行政处罚以3个月为总体办案期限。这里需要注意两点：

第一，办案期限计算时应扣除听证、公告、监测、鉴定、送达等时间。关于听证期限的计算，没有相应法律规定。一般而言，起点可以听证通知时间为准，终点可以听证日为准。若行政机关对于听证程序有一个终局性的审批或其他类似听证结束程序的，可以此时点为终点，但听证日到听证结束日不宜过长。

第二，应合理把握《行政处罚法》修订前水务执法案件的办案期限。在《行政处罚法》2021年修订前，水务执法类案件的处罚办案期限并无明确规定，对此，一般应按合理期限进行把握，不能简单地认为既然缺少办案期限的规定就可以无期限限制进行办案。在《行政处罚法》修订后，则根据该法第六十条的规定确定办案期限。

2.关于行政处罚的集体讨论问题

案例3：2021年5月19日，上海市某区水务局所属水务稽查大队至福文公司进行执法检查，并从污水井中进行了取样。经检测，污水水样中，氨氮、硫化物两项检测项目超标。接获检测报告后，经立案调查，区水务局责令福文公司立即停止违法排放污水行为，并送达了《行政处罚听证告知书》。福文公司申请听证，区水务局于8月27日组织了听证，听取福文公司的陈述与申辩。水务稽查大队对案件处罚事宜进行了集体讨论，后区水务局于2021年10月18日认定福文公司行为违反了《城镇排水与污水处理条例》第二十一条第二款的规定，依据该条例第五十条第二款的规定，对其作出吊销《城镇污水排入排水管网许可证》并罚款30万元的行政处罚。福文公司不服，提起行政诉讼，请求撤销前述处罚。

该案涉及对行政处罚中集体讨论的理解。《行政处罚法》第五十七条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。

行政机关负责人集体讨论作为对情节复杂、重大违法行为处罚前的法定必经程序，可相对科学、合理确定处罚种类及幅度，使将承受较重处罚的行政相对人得到更公平、公正、慎重的对待。一旦违反前述义务规范，即属于程序违法，可予撤销。

当然，这里还必须注意一个前提，对情节复杂或者重大违法行为进行处罚才应要求进行领导集体讨论，而非所有的行政处罚都要求进行领导集体讨论，对于复杂重大的理解一般应尊重行政机关的专业判断。

结语

环境行政案件具有专业性，除熟悉环境行政法律规范以及行政审判法律规范外，还需要对环境科学有基本了解，必要时则需要借助专家、司法鉴定等对专业问题进行判断，进而依法作出科学、合理、合法的裁判。与此同时，还要充分贯彻《行政诉讼法》有关行政争议实质性化解的立法精神。尤其当下，要及时关注、回应社会现实，对符合条件的案件，在依法维护法律权威的前提下，注重依法运用调解手段，积极支持市场主体正常生产经营。

作者介绍

崔胜东，华东政法大学法学硕士，现任上海铁路运输法院审判监督庭（审判管理办公室、研究室）副庭长、四级高级法官。获评上海法院审判业务骨干、调研工作先进个人等。主审行政案件1件入选最高人民法院指导性案例，2件入选上海法院参考性案例，另有十余件入选全国法院百篇优秀文书及上海法院“四个一百”精品案例、优秀文书、示范庭审。在《行政法学研究》《中国应用法学》《法治研究》《人民司法》《行政执法与行政审判》《上海审判实践》等刊物发表论文数十篇，参编《工商登记案件裁判规则（一）》等书籍3部。

来源丨上海市高级人民法院

作者丨崔胜东

责任编辑丨张巧雨

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