全球打造智慧城市的时代已经来了

02　智慧城市的发展历程与全球实践

第一节　智慧城市的发展历程：从技术走向人本

智慧城市的发展是一个动态演进的过程，智慧城市的内涵与不同时期的城市问题、市民诉求、社会变迁、技术发展等密切相关。智慧城市是一个由IBM在2008年提出的“智慧地球”演化而来的概念，国内智慧城市的概念最初由住建部提出，其定义随着人们对智慧城市认知的深化和其进程的推进而不断发展。2014年，国家发改委从数字化与技术的角度对智慧城市做了进一步定义：“智慧城市是运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术，促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式。”

从智慧城市发展的整体趋势来看，三类驱动力激发了智慧城市发展模式迭代，分别是：政策、技术和运营模式、建设主体。

从政策维度来看，我国智慧城市的发展可以划分为三个阶段。（一）2012至2016年处于探索阶段。2012年正式启动试点工程，2014年上升为国家战略，国家发改委等单位提出“到2020年，建成一批特色鲜明的智慧城市”的目标^<8>。2016年，“分级分类推进新型智慧城市建设”^<9>被正式提出，智慧城市发展进入快速推进阶段。（二）2016至2020年为推进阶段。从国家部委到地方省（市）政府，新型智慧城市建设开始从整体方向的牵引转向细分领域的指导，推出了引导型、技术型及评价型三类政策，对智慧城市发展的把控从建设速度延伸至建设质量。2017年，新型智慧城市建设部际协调工作组首次完成了对国内220个新型智慧城市建设的评价，评价结果显示，220个城市平均得分58.03分，最高分84.12分，最低分27.09分，220个城市中超过一半处于起步阶段，处于成熟期的新型智慧城市为0；此外，220个城市的市民体验调查得分整体不高，平均分为63.71分。^<10>（三）2021年开始为创新阶段。本阶段的智慧城市建设已成为推进数字社会发展的重要内容之一。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划纲要）第五篇“加快数字化发展　建设数字中国”中，对数字经济、数字社会、数字政府、数字生态提出了全面要求，“以数字化助推城乡发展和治理模式创新，全面提高运行效率和宜居度”成为智慧城市建设遵循的重要原则，而城市信息模型、城市数据资源体系、城市数据大脑、数字孪生城市等成为智慧城市建设的重要着力点。

从技术和运营模式维度来看，我国智慧城市发展亦可划分为三个阶段。（一）2008至2012年为“数字城市”建设阶段。本阶段主要依托于行业应用驱动，以无线通信、信息分发、遥感定位等为重点技术，以城市各领域的数字化升级、分散建设等为特征，本阶段的重要事件为2012年住建部出台《国家智慧城市试点暂行管理办法》，标志着中国智慧城市建设正式起步。（二）2012至2015年为“智慧城市”建设阶段，本阶段的标志性事件为2014年八部委联合颁布《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，意见明确提出，到2020年，建成一批特色鲜明的智慧城市。本阶段的突出特征为以新兴技术为驱动，由国家部委牵头试点探索，统筹建设和运营的意识逐渐崛起。（三）2015年至今为“新型智慧城市”阶段，本阶段主要以数据为驱动，数据要素成为智慧城市建设、运营与发展过程中的战略资源与生产要素，人工智能、大数据、区块链、5G等新基建成为智慧城市创新的重要支撑；同时，以顶层设计为引领，以人为本，以用户体验为导向，以“易用”“好用”“管用”为工作宗旨，以大型互联网平台公司为代表的市场力量的加入，成为新型智慧城市发展的显著特征。

从建设主体维度来看，智慧城市发展可分为市场驱动、政府主导与社会共建三个阶段。（一）“市场驱动”为智慧城市1.0阶段，具体时间是1999—2012年，这一阶段的特征是主要以大型ICT（信息与通信技术）集成商为主导，通过ICT技术解决城市建设运营的垂直领域问题。如1999年新加坡的“智慧岛”计划、2007年法国的“大巴黎”计划，以及2010年葡萄牙的“普兰IT谷”计划，其核心均是试图通过充分发挥市场主体的作用以高效灵活创新地推动城市技术的落地。（二）“政府主导”为智慧城市2.0阶段，具体时间是2014—2016年，其核心特征是政府以提升城市运营管理质量为目的、通过整体规划和专项投资等举措，对城市问题进行数字化、系统性解决。如2013年的“智慧伦敦”计划，提出建设以市民为中心的智慧城市，2014年韩国提出“利用大数据解决市民小烦恼”口号，2015年印度拟利用PPP（公共私营合作制）模式打造百座智慧城市，宣布在5年内投入75亿美元用于智慧城市建设。（三）2017年至今为智慧城市3.0阶段，即“社会共建”阶段，其核心特征是通过政府引导、市场运作、社会参与的方式，为公民、企业和政府搭建共同建设智慧城市的平台，通过数据运营服务公众。如2013年荷兰阿姆斯特丹的“智慧城市”计划，主要采用公共事业市场化机制，鼓励企业参与智能交通、智能电网建设整合；2018年英国伦敦发布了“共创智慧城市”规划，提出通过鼓励企业参与研发、应用新的数字技术深化智慧城市建设，不断改善市民城市生活。

当前，数据要素成为智慧城市建设与发展的关键性资源和重要杠杆。近年来，《联合国电子政务调查报告》与世界银行的《营商环境评价报告》表明，数据要素——特别是以城市政府的数字素养与数字政务能力为核心，以数字技术对城市市民生活与企业生产条件的创新改善为目标——正在成为推动城市智慧化发展的重要力量与评价城市智慧化水平的关键标尺。从城市的具体实践来看，无论是上海推进“城市数字化转型”^<11>，还是苏州推进“数字经济和数字化发展”^<12>，其背后都是城市政府通过数字技术、平台与数据激活城市发展能力，推动城市经由数字化转型、智能化升级走向智慧化新生的过程。

从更长的时间周期来看，智慧城市正在由一种“新型城市发展模式/形态”，逐渐演化成未来城市的众多发展目标之一，其理念从“技术主义”导向的城市建设模式逐渐发展成为“人本主义”导向。因此，无论是纽约为维护城市多族群平等享受城市权利所倡导的“公平城市”，还是成都从绿色低碳、人与自然和谐相处出发所倡导的“公园城市”，无论是上海以治理、经济和生活为核心的“城市数字化转型”，还是苏州以数字产业化、产业数字化、数字化治理与数据要素化为核心的发展战略，其核心都是数字技术与数据赋能下的“人本主义”城市发展新图景的彰显。

从不同国家、不同制度背景下的智慧城市发展实践来看，数据驱动达成有序治理正成为构建新型智慧城市的核心命题。传统智慧城市建设更多关注城市自身内在系统发展，将数字技术作为一种孤立的解决城市当前问题的方式，而非具有连接能力和弹性应对不确定性风险的综合性城市治理方案，因此导致具体的城市运行场景中无法实现上下联通、条块联动，逐步暴露出上下级系统难对接、横向数据资源无法打通等问题。新型智慧城市建设不仅要求城市内部系统、数据资源实现整合，也要求城市与国家级、省级管理部门协同配合，在城市层面打通条块系统和信息资源壁垒，聚焦设施互联、资源共享、系统互通，实现垂直型“条”与水平型“块”的互融互通，协同运作，共同推进城市层面智慧化建设。

从“十四五”规划纲要的规划设计来看，城市品质、城乡融合、市域治理、数字社会等成为“十四五”时期的重要议题。以上海、广东、浙江等地的数字化发展最新战略来看，以数字经济、数字治理、数字服务为核心领域的城市数字化转型时代正在来临，除了达成共建共治共享的建设发展愿景，“绿色生态”的城市发展模式与“碳中和”目标下的城市治理与服务方式成为新时期智慧城市的重要发展基调。

第二节　从亚洲到欧美：世界智慧城市的道与术

虽然智慧城市的建设与发展面临着不同的政治制度、不同应用水平的技术基础设施与不同文化传统的市民认知的影响，但从全球智慧城市建设与发展的核心价值来看，其内核在日渐趋于一致，并且主要反映在城市治理与服务层面的“以人为本”与“数字公民”体系构建、城市运营层面的“协同共创”与“数字化转型”，以及有关城市权利公平的“数字赋能”与“数字包容”。中国上海与武汉、韩国首尔、英国伦敦、美国纽约、西班牙巴塞罗那、爱沙尼亚，以及奥地利维也纳就是典型的代表。

上海：城市数字化转型与“国际数字之都”的理想

上海被形容为一座务实又小资、内敛又不乏“清高”的城市，从城市治理的意义框架到公共服务的具体细节都充满了实用主义的气质。腾讯发布的《数字中国指数报告（2020）》的省级用云量指数排名中，上海“低调”登上榜首，拼多多、Bilibili及摩拜单车等改变中国互联网格局的新生代数字经济企业，正在支持上海快速成长为互联网“后浪”之都。“新零售”“人工智能”“一网统管”“城市数字化转型”等正在成为上海从数字消费、智能产业、政务服务到城市治理的标签。

纵观上海近十年来的智慧城市建设历程，与全球及国内其他智慧城市建设不同，上海智慧城市的发展充满了实用主义的行事风格，同时具备智慧城市的战略耐心，主要表现为两个方面。一是“去标签化”。自2010年提出“创建面向未来的智慧城市”以来，上海智慧城市建设从未因为超前的战略或者炫目的品牌而被舆论关注，从“一网通办”“一网统管”到“城市数字化转型”，上海始终如一地以“日拱一卒”的方式依照智慧城市行动方案或规划小步快跑。二是“去基因论”。在数字化转型、人工智能产业、长三角城市群战略、自贸区建设等多因素影响和叠加的时代命题中，在清晰认识城市自身禀赋与治理基础的同时，上海一直在试图突破“互联网魔咒”，跳出“经理人文化”的束缚，进一步激发创业文化、冒险精神与社会创新能量，城市数字化转型也在重新定义市民文化之于一座全球化都市的“软实力”。

上海智慧城市的建设发展历程可以大致划分为三个阶段，即2011—2015年的智慧城市基础设施建设与应用探索期、2016—2019年的智慧城市创新发展期与2020年开始的智慧城市竞争力重塑期，并呈现出普遍被认为发展最为成熟的城市面向数字时代转型的价值观。

2010年上海即提出建设“面向未来的智慧城市”。2017年两会期间，习近平总书记参加上海代表团审议时强调，“走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，是关系上海发展的大问题”，“城市管理应该像绣花一样精细”。2019年11月，习近平总书记在考察上海时指出，要提高城市治理现代化水平，抓好“政务服务一网通办”“城市运行一网统管”。2020年底，上海市正式公布《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》，标志着数字时代的城市治理创新进入新的历史阶段。

除了通过立法（如2019年10月颁布《上海市公共数据开放暂行办法》）、竞赛<如举办上海开放数据创新应用大赛（SODA大赛）>、评估（定期发布《上海市智慧城市发展水平评估报告》）等，从法律规制、创新模式、评价方式等方面推动智慧城市的可持续发展，上海市推出的爆款产品——“随申办市民云”移动城市服务平台，设计了从“能办”到“好办”，再到科学化、精细化、智能化的“一网通办”发展路径。2020年，“一网通办”计划新接入500项公共服务事项，新增100项全市通办的个人事项，并不断优化再造政务服务流程。自上线以来，“一网通办”始终把减材料、减环节、减时间、减跑动次数作为核心关切，在技术储备、数据归集、平台设计、流程再造等方面大力投入。目前，上海“一网通办”已全面建成“一平台、多终端、多渠道”的服务体系。其中，移动端“随申办”服务已全面覆盖本市常住人口，平均月活超1000万；“随申码”累计使用次数超9亿次，已经成为伴随市民工作、生活的随身服务码。截至2020年7月27日，“一网通办”平台个人实名注册用户超过3227万，法人用户超过208万，接入服务事项达2341项，94.91%的事项可以一次办成，日均办件量超过10万件，累计办件量超过6519万件。80%的本市政府部门核发的材料，在企业和群众办事过程中已实现免提交；14个重点推进的业务流程革命性再造“一件事”中，医疗付费、医疗费报销2件事已上线试运行，其余12件事按计划于9月底前上线；50项个人高频事项（约占总办件量的95%）实现“不见面办理”。

在世界银行最新发布的营商环境“中国报告”中，上海作为权重为55%的参与测评的样本城市被深入研究。报告认为，上海通过“一网通办”推动营商环境改革，已成为世界范围内经济发展受益最大的城市之一。联合国发布的《2020联合国电子政务调查报告》显示，上海市在“地方在线服务指数”排名中名列全球各大城市第九位。上海正在成为后全球化时代数字政府转型、营商环境改革的中国窗口型城市，成为世界观测中国政府数字化转型的重要样本。

2020年底，上海市正式公布《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》（下称《意见》），《意见》指出，将从“城市是生命体、有机体”的全局出发，坚持整体性转变、全方位赋能与革命性重塑，统筹推进城市经济、生活、治理全面数字化转型。《意见》还特别指出“数据驱动城市发展”的重要性，提出“重构数字时代的社会管理规则，塑造数字时代的城市全新功能，重构数字时代的城市运行生态”。通过上海的城市数字化转型战略，可以窥见一座全球性超大城市面向数字时代的“条件反射”与治理创新取向。此外，《意见》还指出，到2035年，上海将建成具有世界影响力的国际数字之都。这应该是上海在新一轮全球城市竞争中，在“科创”“金融”“贸易”等标签之外的全新发展定位。

上海在城市数字化转型推进过程中给全球城市的启示是：对于城市而言，全面化、系统化、无死角的数字化转型时期已经到来，从经济到政治，从服务到治理，从机构到个人，城市中的每一个要素都面临数字化的重构。而且，城市数字化转型没有模板，只能“摸着石头过河”。由于每个城市的历史条件、发展基础、资源禀赋、人文传统均有所不同，因此，考虑城市的数字化转型必须结合城市的发展实际，真正设计出“人民城市”的数字化转型路径。

从上海的智慧城市“发展履历”来看，作为一座超大城市，其数字化转型探索之路至少在三个方面值得借鉴与思考。首先，智慧城市建设是一个重新建立竞争坐标系的过程。从上海智慧城市的发展路径与政策设计来看，对全球与国内智慧城市的发展模式，上海基本上都采取了“不跟随”的策略，按照城市自身的发展节奏，在不同时期对城市发展定位进行对焦与校正，将城市禀赋与发展诉求作为智慧城市战略原点。在互联网时代“失语”的上海，正在撕掉“被互联网抛弃”的标签，逐渐占据人工智能的发展高地，通过人工智能赋能城市治理创新。

其次，城市数字化转型是“润物细无声”的过程。“一网通办”与“一网统管”均是上海首倡的政务服务与城市治理理念，“一网通办”是提升公众和企业获得感的重要路径，“一网统管”则是创新社会治理模式、提升城市安全感的重要举措。从行动方案发布、城运中心设立、物联网中心运营及城市数字体征平台上线可看出，上海智慧城市建设并非以大战略、大投入、大项目为牵引，而是通过政策引导、组织设计与应用实践的不断探索和优化，无限逼近数字时代的城市发展内核——以数据要素为驱动的人（人的创造力）、服务（政务服务与公共服务供给）与空间（基础设施的升级与重构）。

再次，数据不仅是城市创新的“因”，也是城市再次成功的“果”。数据开放贯穿于上海智慧城市发展的全过程。上海通过众创的模式将公共数据资源开放打造成为一个为智慧城市创新发展供血的应用生态。来自全球的数据应用创新团队将上海市公共数据资源作为探索智慧城市未来的实验场，而上海也依托数据应用创新成果进一步优化城市服务与治理水平。对于上海而言，公共数据资源开放既是智慧城市的发展杠杆，同时也是“一网通办”与“一网统管”的创新源泉。

武汉：数字抗疫的“码能量”

武汉在中国区域经济发展版图中一直扮演着“中部崛起”的领军角色，在城市治理、政务服务、产业发展等方面均具有自身的特色。从武汉智慧城市的发展特征来看，有两个重要时间节点值得关注。一是2015年，武汉作为省会城市开始启动互联网生态培育，并逐渐呈现出目前看到的数字经济“第二总部”面貌，集聚了互联网“第二总部”企业多达80多家，并被国内多个城市借鉴与效仿。这为武汉逐渐形成内生的智慧城市创新生态提供了人才基础与发展环境。二是2020年，武汉成为新冠肺炎疫情在国内暴发的“震中”，这在客观上加速了武汉智慧城市建设的步伐，推动了数字治理创新模式率先落地应用。这也使武汉在智慧城市发展模式探索方面创造了区别于北京、上海、广州、深圳之外的“中部模式”。

在经历了新冠肺炎疫情的冲击之后，武汉智慧城市建设已基本形成了符合自身发展需求与城市禀赋的“1+4+6+3”模式，即一个城市基础数据归集服务、四大中枢系统、六个智慧应用及三大支撑体系。其中，“1”为“一个城市基础数据归集服务”，通过整合汇聚武汉市各类感知数据、政务数据、社会数据等，推进数据共享和开发利用，实现从数据采集、处理、分析、服务到应用的全流程贯通；“4”为“四个支撑中枢”，即以城市数据资源融合共享为主线，打造感知、联结、计算、运用四位一体的大数据中枢、人工智能中枢、区块链中枢与应用中枢；“6”为“六大智慧应用”，即聚焦政务服务、城市运行、政府办公、民生服务、企业服务、社会治理等重点领域，开发建设政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”、政府办公“一网协同”、民生服务“一码互联”、企业服务“一站直通”、社会治理“一网共治”等六大智慧应用；“3”为“三大标准管理体系”，建成运维管理、安全保障与标准规范体系，根据武汉实际需要，从业务、数据、安全、运维等维度打造一套完整、统一的规范体系。其中，以“武汉战疫”小程序为载体，以健康码应用为切入点的“一码互联”，成为武汉推动城市治理体系与治理能力现代化发展的标志性案例。

“武汉战疫”小程序

来源：腾讯政务微信公众号

在疫情暴发初期，健康码作为“武汉战疫”小程序的核心应用上线，主要服务于居民出行、社区管控等场景，解决非常时期城市流动的基本需求。而随着疫情的发展，结合返程、复工、复课等疫情防控要求，作为“健康码”已有用户基础的服务延伸，“武汉战疫”小程序还提供疫情最新资讯、健康上报、全国疫情地图、同行人查询、疫情智能问答、肺炎科普和发热门诊查询等服务，为疫情中的市民掌握疫情动态、安排自身生活以及开展自助服务提供了一站式入口。

“健康码”毕竟只是一种城市应急解决途径，当城市恢复常态，“健康码”的价值呈现与用户诉求将不仅限于“健康”，基于“一码互联”的发展思路，还可以涵盖更广泛的城市生活场景。随着疫情总体逐步得到控制，武汉市基于“武汉战疫”小程序，在民生服务领域通过构建“多码合一、一人一码、一码互联”的服务体系，整合汇聚现有功能入口，实现门诊挂号、水电气缴费、不动产验证、酒店入住、乘车停车、景点预约这些与市民“医”食住行相关的生活服务，建成统一的城市服务总门户。目前，“一码互联”已接入了131项民生服务事项和32类区块链电子证照；完成健康码和文旅码的融合，实现全市64个景区刷码入园；与电子健康卡完成融合，实现全市46家医院在线预约挂号，满足101家医院亮证就医；推出“一码行全城”，实现扫码乘地铁；推出“长者服务”一站通，实现“老年证不用办”“高龄津贴智能发”等创新服务；推出“交通事故快处赔”，实现交通事故在线查勘、定责和快速理赔。“一码互联”通过打通服务之间的内在联系，使市民日常数字生活体验感和获得感不断提升。

“武汉战疫”小程序的“一码互联”是“看得见”的城市数字化转型场景，其背后则隐含了诸多“看不见”的城市数字化变革举措。比如在数据治理方面，武汉市多部门联合构建了疫情防控基础数据库，打通卫健、民政、政法、公安等部门数据通道，完成人口库、法人库、电子证照库等基础建设，推动数据资源开放共享。目前，已实现50个部门、1221项数据集开放共享，有效支撑各类应用。比如在城市精细化治理方面，武汉市推进“一网统管”新模式，建成“一网统管”城市运行管理体系，推出特色服务场景，促进城市的智能化治理。围绕“办好一件事”，联动公安、城管、环保、水务、交通、卫健等城市治理场景，制定全市统一的事件处置、发布通道的接入标准和管理标准，实现城市事件感知、接报、分流、处置、跟踪的全流程标准化管理。推动人工智能、5G、物联网、大数据、区块链等创新技术与城市管理、政务服务、智慧交通、智慧医疗、线上教育等领域深度融合，实现渍水快处、非现场执法、绿色河湖、消防快处、链上公证等51个应用场景服务。此外，武汉市着重加强政务与民生服务融合，这也是使“武汉战疫”小程序的“一码互联”大放异彩的关键举措。通过打通武汉市64个政府部门及公共服务企业的80套业务系统的数据，形成事件、对象、技术、统计、数据五大类共计400余个可调用的“数据资产”，实现政务服务与城市公共服务的有效融合，真正打造“以人民为中心”的智慧城市服务模式。

“武汉战疫”小程序诞生于2020年2月8日，在武汉经历疫情重大考验时及时推出健康码应用。“武汉战疫”小程序被《人民日报》评为“科技战疫2020中国数字化转型成功案例”，政务类微信小程序全国排名第二。2021年4月，“武汉战疫”斩获数字中国创新大赛数字政府赛道一等奖第一名。

从“武汉战疫”小程序的应用演进来看，移动智能时代的城市服务供给与治理输出模式正在被改变，市民与城市服务的连接入口开始由“网”转变成“码”——“扫码”获取服务成为一种基本的城市生活模式。以“一码互联”为主要应用特征的武汉市民码，在不断吸纳、整合与创新各类城市应用场景的同时，其实质也成为“数字公民”的重要服务入口，并在移动互联、大数据与人工智能等技术的推动下，逐渐由一个一站式的城市数字生活服务总入口，演变为一个开放式的城市数字共治平台。

武汉数字抗疫进程中的“一码互联”模式至少在三个方面启发和激活了未来城市智慧化发展的想象空间。一是善用城市数字化转型进程中的“入口”价值。诞生在疫情中的健康码曾在多个城市被尝试推向“一码互联”的发展轨道，但为何只有在武汉及个别城市真正发挥了“码能量”？武汉不仅关注到健康码作为用户入口的网络效应，更重要的是通过电子证照应用、跨部门数据共享以及“一件事”事项整合等，为“入口”价值的最大化与用户体验的流畅化提供了实质性支持。二是遵循数字服务产品的迭代逻辑与发展规律。从一开始用健康码满足基本的市民出行需求，到随着疫情发展逐步上线春节返乡政策查询、挂号预约、适老模式等，“武汉抗疫”小程序其实已具备了互联网产品的自我进化能力，通过用户行为与数据反馈不断适应、调整和创新服务模式。三是“一码互联”重新定义了“连接即服务”的内涵。在“武汉抗疫”小程序的案例中，“连接即服务”不再仅限于市民与小程序之间的连接，而在于城市不同部门、场域之间的数据连接，实现证照共享、数据共享与账户互通，将文旅、教育、交通、医疗服务等逐步接入市民码，不断突破城市服务创新的天花板。

首尔：“全球数字首尔”与“市民即市长”理念

2019年12月26日，全球城市实验室（Global City Lab）发布的2019年全球城市500强榜单中，首尔位列第19名。从首尔对未来城市的建设理念、规划与推进路径来看：首先，首尔在智慧城市领域的持续性发展，得益于韩国在数字政府建设领域的战略设计与不断投入，从20世纪实行的政府管理数字化，到朴槿惠时代的“政府3.0”战略，再到文在寅时代的“数字强国”计划，其本质是推动政府治理与服务走向“以公众为中心”，为城市管理与公共服务的数字化打下了坚实基础；其次，首尔积极拥抱“第四次工业革命”，将区块链、人工智能、物联网等新技术带来的数字红利积极运用和推广到城市运行与治理服务中，倡导“人人享有第四次工业革命”；再次，首尔不断升级未来城市发展愿景和战略目标，从“网络首尔”“智能首尔”“智慧首尔”提升到“全球数字首尔”的高度，这也从侧面证明了未来城市的竞争将打破原子世界的区域竞争，转向全球社会创新、产业链格局以及人才流动的全球化竞争。

首尔市为市长设立了一个名为“数字市长办公室”的城市数字治理平台，旨在实时向市长通报各种行政信息，使他能够实时识别城市的行政问题，确定优先顺序，远程协调行动，帮助他了解城市内不同部门的需求。“数字市长办公室”有三个核心功能：第一，实时了解火灾、自然灾害、事故的发生，不去现场也可进行控制并下达指示，提高应对效率；第二，在同一个画面上，可同时监管大气质量、上水质量、物价信息等与市民生活息息相关的城市信息；第三，利用“数字市长办公室”，不去现场也可以接收首尔市城市建设主要项目的报告。“数字市长办公室”的界面可分成四个部分，即一眼了解首尔、实时城市现状、市政现状、市政新闻，市长可以随时随地通过移动智能设备登录系统，迅速了解首尔城市运行情况并采取相应措施。

此外，“数字市长办公室”还为政府公务员提供了内部协同与沟通的服务。当市长确认下达指令后，系统将立即通知负责解决问题的公务员，并在“智慧城市控制塔”的帮助下收集信息，以测试政策决定的有效性、发展趋势及市民反馈等。从市长的角度而言，可以选择合适的信息在网上公布，以增强公民对市政事务的了解，提高市政工作的透明度。“数字市长办公室”是首尔市政府提供公共数据的开放广场，涵盖了首尔安全综合状况室（TOPIS）等167个系统的1046.8329万件政务大数据、首尔市区800多台电视监控系统的视频信息以及医院急救呼叫中心等。该平台采用云计算、物联网、人工智能、区块链等数字技术，使决策者可以实时查看城市中发生的一切，并直接与现场人员进行沟通；市民也可同时获得有关交通、城市灾难和空气质量的信息。目前，首尔市政府已将平台公开部署到其移动网站和地铁站中的数字信息亭。

首尔智慧城市建设进程主要从三个方面塑造和刷新了未来城市发展的理念与模式。一是将“智慧城市”打造成为一种全球化产品。首尔市以电子政务改革与创新为引领，以数字化创新与服务重塑城市品牌，希望通过新兴数字技术的快速应用与创新，将智慧城市解决方案输出为一种可供出口的智慧产品。首尔不仅输出自身的数字技术，更输出数字时代的城市治理理念、思想与智慧。二是将“市民即市长”确立为新的城市发展观。从首尔的“数字市长办公室”到最新发布的智慧城市平台“市民即市长”理念，其背后是弥合决策层和用户层之间的“信息不对称”，以促进顶层与底层的互动、沟通和理解，以此推动在城市灾难、紧急事件与危难局面下，城市应对与发展共识的形成。三是将数字政府打造成为智慧城市发展的基石。初期阶段是数字基础设施与网络平台的连接在线，进入中期阶段则是如何在移动智能时代实现服务随时随地输出。在当下与未来一段时期内，城市需要通过公共数据开放共享来实现城市治理与服务的生产与供给。

伦敦：城市共创与弹性战略

在IESE商学院的全球化与战略中心发布的《2020年IESE城市动态指数》报告中，伦敦再次被评为“全球最智慧的城市”，其人力资本与国家影响力指标排名均居首位，在城市治理和规划方面名列第二，在交通、运输和技术方面均位居前十。如果按照2018年启动的“Smart London Together”（共创智慧伦敦）计划的目标——到2020年成为全球最智慧的城市——来衡量，可以说，伦敦如愿以偿地实现了既定目标。从全球智慧城市的建设与发展来看，相比亚洲与美洲的一些城市，伦敦在过去十年显得并不“耀眼”，除了一些在城市中零星点缀的“黑科技”的新闻被外界所知，其真正付诸实践的大型城市智能化升级项目并未被外界所了解，反而是英国的数字化转型战略一直在吸引着行业关注。那么，伦敦成为“全球最智慧的城市”的理由是什么？

通过分析伦敦的智慧城市发展轨迹可以发现，首先，伦敦擅长从制度层面通过顶层设计来解决城市的管理协作问题。从智慧伦敦的发展来看，由于特殊的行政体制、政府间关系及协同方式，2019年，伦敦市数字与技术创新办公室（LOTI）通过理事会推动、协同平台打造、决策机制设计等一系列运营举措，创新了“政府权力运行+企业董事会”模式，最终形成一个拥有影响力、激励基层创新的智慧城市建设运作系统，以规避紊乱的决策、重复的建设以及政出多门的情况。类似模式在广东、浙江等地正在以政务服务数据管理局、大数据管理局等机构的形式出现，其运作模式还可以更为灵活与开放。

LOTI运营架构图

来源：https：//medium.com/@SmartLondon/building-a-new-london-office-for-technology-innovation-9b2b0c142127

其次，伦敦提出“共创智慧城市”计划，其本质是领导力与参与感的综合设计。对于智慧城市而言，“共创”是否意味着建一个在线沟通平台即可？是否意味着开放市民沟通和表达意见的渠道就行？“共创”如何具象化执行？这或许是智慧城市建设领域的一个痛点。从“共创智慧伦敦”的发展可以看出，“共创智慧伦敦”在线协同报告卡的设计、Talk London在线平台的打造、LOTI的运作模式设计等都在不同程度地反映“共创”的价值本质。智慧城市的“共创”实质是在强调领导力的前提下，协调不同利益主体的资源分配，激发其参与的积极性。因此，智慧城市的“共创”必须依赖较为强势的机构与领导者去设置议程，制定可执行且透明的推进路线图，同时构建符合各方利益的生态系统。

再次，将城市治理的“弹性战略”打造成应对未来不确定性的“必选项”。作为一个拥有45000家科技企业、三分之一的欧洲科技独角兽、世界城市综合实力连续八年排名第一、2030年人口即将达到1000万的城市，伦敦在2020年才首次推出城市防灾战略，该举措也表明：后疫情时代的城市发展中，“弹性战略”将成为每个城市的“必选项”。无论是伦敦面对疫后的城市出行模式变化而迅速制定策略以为步行和自行车提供安全道路，还是制定易访问的城市服务系统计划与打击网络恐怖主义的努力，基于数字技术，搭建具有弹性的城市运行“一网统管”框架与平台，应该是全球所有城市在面对不确定性时的本能反应。

纽约：“公平城市”与智慧城市一体化战略

在全球智慧城市发展史上，纽约一直是一座备受瞩目的城市。一方面，纽约选择对城市传统基础设施“最大程度不变动”，这为众多历史名城的智慧化发展提供范例；另一方面，纽约在全球政治、经济、科技、文化等领域的“灯塔”地位，使其能够为多语言、多种族、多群体的服务对象打造“公平”的城市治理范式与服务供给模式。纽约的未来城市战略规划是根据不同阶段的具体问题升级演进的，目前特别强调智慧助力城市“绿色”“强大”“公平”“弹性”。以数据作为智慧城市建设与发展的基石，在纽约市的基础设施升级、数据开放推进、城市服务供给及治理决策流程优化的过程中一直发挥着极为重要的作用，以LinkNYC（“连通纽约”）、NYC 311（呼叫中心）为代表的城市运行基础设施，以自动决策系统（ADS）、智慧灯杆、物联网行动等面向未来的城市数字化转型准备，以“OneNYC 2050”战略为指引的智慧城市愿景，共同构成了纽约智慧城市的基本框架。

从纽约智慧城市的建设发展轨迹来看，其建设目标、理念与工具选择主要从三个方面进行了创新。一是将智慧城市作为实现城市发展目标的手段，而不是目标本身。纵观整个纽约的城市发展，很难找到一份真正的、专门的“智慧城市发展计划”。尽管如此，纽约通过自身参与和推动智慧城市发展的“打法”，在全球智慧城市评选中屡获殊荣。这实际上和政府主体对城市发展的理念与聚焦有关，通过两任市长的战略设计与相关平台的建设，可以窥测到“市长智慧”与“市民智慧”的平衡。纽约历来自上而下的整体城市规划中透露出智慧城市仅仅是实现公平城市的一个手段或者工具，市民始终是城市主体，任何部门或者技术都是为市民服务的。因此，智慧城市发展优先从民生和政务服务等细分领域入手，并且落实到具体的发展细则中。而以布隆伯格为代表的城市决策层自上而下地对政府服务进行大刀阔斧式的改革，对整个管理体制的改善和社会影响的推动具有重要意义。二是纽约智慧城市建设实现了顶层设计与底层创新的双向赋能。不论是奠定纽约市智慧城市发展的历史性战略与计划，还是布隆伯格后的PlaNYC，以及白思豪的OneNYC 2050，纽约市的城市规划一直以关注“强大”“公平”为主题，能很好地结合当前的社会问题并提出解决方案，如2012年飓风“桑迪”袭击及气候变化，对纽约的后续城市发展战略产生了深远影响，使其更关注极端气候、环境等问题，推崇对城市发展的长期性、可持续性布局设计。同时，作为全球著名科创中心之一的纽约率先将智慧技术应用于各基础行业，为智慧城市的发展提供了深厚的土壤。NYC 311、LinkNYC等热门应用的推广使用，彰显了其在推动城市数字化、智慧化升级过程中的民间动员能力与社会协作能力。三是纽约将“公平城市”作为一种智慧城市建设的重要基因，贯穿于整个建设过程与城市治理进程中。纽约市是美国人口最多、人口密度最大的大都市，亦是世界性的顶级城市，需要对不同文化、种族、身份、行为习惯等的人群提供包容性强、公平普惠的城市服务。不论是NYC 311首页首屏从用户需求归集的几个类别，以及二屏、三屏根据大数据总结的常用服务，还是基于大数据提供服务的NYC CRIME MAP等应用，基本都遵循了NYC.gov平台的多语言、多群体（针对视觉、听觉障碍者等）、多渠道（社交媒体、热线、网站等）、必响应（号称365天全天候响应非紧急事件）等设计原则与要素，注重用户参与与服务反馈，积极鼓励用户参与数据开放。通过服务沉淀数据，依靠数据反哺服务，从而持续优化纽约整个城市的数据治理水平与城市服务创新能力，形成数据驱动智慧城市运行的良好循环。对于纽约这样体量大、特征与风格鲜明的城市而言，公平本身就是一种智慧城市发展的动力，也是一种实实在在的市民获得感。

巴塞罗那：智慧品牌与城市治理数字化转型

作为一座南欧城市，巴塞罗那在全球智慧城市的发展史上具有较为独特的地位：一方面虽然未孵化出具有全球影响力的数字经济企业，但其对新兴数字技术的发展与应用极具敏锐度、效率与热情，强调技术价值的同时又明确“人是城市的目标”，以“日拱一卒”的方式不断用技术重构着城市与人的关系；另一方面拥有极强的智慧城市营销与品牌拓展能力，2011年诞生的巴塞罗那全球智慧城市展（SCEWC）不仅成为世界各国智慧城市理念、模式、技术、项目的荟萃之地，而且为巴塞罗那的数字经济创新与实验提供了源源不竭的动力。

巴塞罗那城市治理模型

来源：http：//journals.openedition.org/factsreports/4367

2019年世界智慧城市博览会上的巴塞罗那展位以“巴塞罗那的人性化技术”为主题，展示了巴塞罗那智慧城市发展模式的三个支柱：横向信息系统的体系结构、作为城市治理关键要素的数据，以及指导城市行动的可持续发展目标。博览会上还重点展示了城市治理、社会互动、数字经济等方面的发展成果，其中就包括旨在建立可持续的城市交通创新模式的KIC（知识与创新共同体）Urban Mobility、以期提高住房质量与可持续性的不同建筑和管理模式、城市低污染排放区设计、5G社会创新挑战赛等。

如果说智慧城市1.0是技术驱动的自上而下的决策模式，智慧城市2.0是自下而上的需求满足过程，那么智慧城市3.0指向的则是公民通过参与城市数字化转型而成为城市未来科技革命的“命运共同体”。巴塞罗那首席技术官（CTO）Francesca Bria于2018年提出了“数字主权战略”，其因为倡导数字民主与数据共享开放而被称为“数据罗宾汉”。她认为，促进技术进步最佳的方式是将技术创新发展与社区问题解决紧密结合，通过不断创新来证明技术将如何改善人们的生活质量。强调公民参与的价值，将技术、社区、人三者之间的互动作为城市科技发展的重心，这正是智慧城市3.0的核心价值。而这种以社区发展与生活质量提升为核心目标的智慧城市发展思路，通过更具体的需求、更具体的目标与更迅捷的反馈，逐渐实现了智慧城市在战略设计、需求感知、技术实现、创新体系上的“自给自足”。

首先，“数字主权战略”不仅是巴塞罗那应对全球城市数字化转型的一次战略对焦，同时也是智慧城市发展历程上的一次关键选择。巴塞罗那首席技术官Francesca Bria在2018年提出，数据是巴塞罗那智慧城市的核心；鼓励市民分享他们的信息，与部署医疗、教育和交通等方面的技术同等重要，二者都有利于实现智慧城市计划。她同时还提出，智慧城市不只是一个关乎建筑结构与新技术的问题，而必须提供一个可持续的经济体系，以让每一个市民都可以享受到智慧城市建设的成果。早在巴塞罗那市议会发布的《巴塞罗那数字城市2017—2020》中，就强调了“数据驱动技术来改善政府工作、促进创新型经济发展和确保数字公平”的战略。这一战略有三个重点：数字化转型、数字创新和数字赋权。

其次，巴塞罗那的数字化转型核心在于打造以数据为中心的数字经济，关注科技如何提升政府运作效率、透明度和社会创新支持能力；数字基础设施如何应对诸如住房、就业、健康、能源和交通等领域重要的城市挑战；以及如何实现数据资源的民主、开放和规范管理。为了使市民访问和应用更便捷，巴塞罗那市政府开发了跨平台技术、开放数据平台和开源网络应用程序等系列应用。比如由欧盟“地平线2020”计划赞助的区块链项目DECODE，主要探索如何建立以数据为中心的数字经济。DECODE提供工具让公民个人控制自己的数据，决定是否将个人信息保密或开放共享。其中，由物联网设备采集的公民、空间以及社会数据可用于更广泛的社区场景，并受到相应的隐私保护。在推进城市数据开放方面，自2018年开始，巴塞罗那就发起“2018世界数据可视化挑战赛”，以激励中小企业创新能力、企业家精神的提升。2020年6月，巴塞罗那联合日本神户继续发起了“2020世界数据可视化挑战赛”，挑战目标涵盖重大的社会、经济和环境议题，以及减少不平等、实现性别平等、应对气候变化和公共卫生管理的行动方案。在5G网络应用方面，巴塞罗那已成为南欧的5G枢纽，并且还计划基于开放的实验性基础设施推进5G欧洲数字中心的建设，该中心将充当城市与公民交互的技术实验室，以验证5G技术和服务的稳定性与价值。此外，巴塞罗那已经在健康、汽车、安全、工业和娱乐领域开展了各种5G试点项目。

再次，巴塞罗那以“负责任地使用数据和技术”来推进数字创新。巴塞罗那主要关注如何通过服务、规划、活动与基础设施来推动数字经济发展，为城市的技术经济和数字生态系统的发展做出贡献；同时利用巴塞罗那“工业4.0”中心，建立了一个围绕协作经济、循环经济、共享经济等主题的数字创客网络；另外，通过BIT人居基金会推进“BIT Habitat-i.lab”计划，利用i.lab实验室为城市与市民应对新挑战和需求提供最合适的解决方案。“BIT Habitat-i.lab”计划的目标是促进负责任地使用数据和技术，使从该计划中受益的市民和企业的数量最大化。2020年6月，巴塞罗那市政府通过BIT人居基金会，向市民征集城市创新项目，为优秀项目提供资助，以促进地方经济发展和改善城市治理服务。巴塞罗那市政府针对此项活动的资助总金额为50万欧元。

最后，巴塞罗那在数字赋权方面主要关注如何缩小数字鸿沟与促进数字公平。第一是数字教育与培训，主要包括基于在线平台的终身学习、数字工作技能培训，以及通过跨越社会、代际、族群和性别的学习工具进行培训；第二是数字包容，关注如何缩小数字鸿沟，并使数字技术惠及更多人；第三是数字民主与数字权利，巴塞罗那市政府鼓励通过技术促进数字民主，比如通过开发数字平台中的免费交互模型、设计新的决策模式来整合公民的集体智慧。Decim.Barcelona就是帮助公民实现参与式民主的开放式平台，公民可通过咨询建议、在线辩论、跟进提案等方式参与政府政策法规的制定过程。截至目前，大约已有40000名巴塞罗那公民参加了在线咨询，共提出10860个建议，其中8142个建议被批准并纳入相关行动计划。据巴塞罗那首席技术官Francesca Bria称，巴塞罗那市政府目前已有超过70%的提案直接来自公民的意见和建议。

爱沙尼亚：区块链时代的数字公民之路

爱沙尼亚是一个仅有130万人口、4.5万平方公里国土面积的东欧国家。1991年，爱沙尼亚脱离苏联成为一个独立的国家，那时还是一片积贫积弱、百废待兴的景象，而通过30年的不断努力，爱沙尼亚已经在政府治理、公共服务及数字经济发展领域成为世界各国的榜样。她不仅成为世界上首个通过电子投票选举的国家，而且培育了以Skype为代表的数字经济独角兽企业，并率先在区块链领域进行了政府治理创新方面的探索。

从1994—2019年爱沙尼亚的“数字国家”发展历程来看，可以发现爱沙尼亚在推动政府数字化转型过程中的四大策略：第一是战略优先，制定引领全国信息化发展的战略政策，推动自上而下的执行；第二是服务优先，爱沙尼亚创造了全球数字政府领域的多个“第一”，包括首个电子银行服务、首个电子内阁、首次网上投票选举、首个数据大使馆等，通过与公民本身权利密切相关的服务的创新，来提升公民对政府数字化改革的关注度与参与度；第三是技术赋能，爱沙尼亚在每个新兴数字技术爆发的早期就开始尝试应用，积极拥抱数字技术红利，比如大数据、区块链等；第四是积极寻求数字空间生产力与领导力，爱沙尼亚推出的e-Resency“数字公民”、“X-Road”数据交换平台、KSI无签名区块链系统等，通过在全球范围内个体工商企业、欧盟国家以及联合国、世卫组织的应用，摆脱了地理位置与资源局限的束缚，成为塑造“数字国家”影响力的重要资源与关键手段。然而，爱沙尼亚并非一个保守数字政府“成功秘密”的国家，她深谙网络空间的发展规律与价值取向，因此专门在GitHub上公布了其国家电子政务系统的源代码，可供全球参与数字政府建设的机构及程序员学习和下载使用。

基于数字身份的普及和应用，自2002年以来，数字签名在爱沙尼亚即具有法律约束力，对于爱沙尼亚公民而言，目前无法使用数字签名的只有三个场景：结婚、离婚和房产购买。但是鉴于新冠肺炎流行期间的出行难度，这些无法使用数字签名的场景也有所放宽。现在，约有96%的爱沙尼亚人在线报税。虽然默许可以选择使用纸质表格申报，但这种方式即使在网上活动较少的人群中也不受欢迎。在2019年3月举行的爱沙尼亚议会选举中，有25万人（几乎占选民的44%）在线提交了选票。据DigiGovLab统计分析，与在本地投票站进行现场投票（20.41欧元）相比，互联网投票的成本要便宜得多（2.32欧元）。此外，爱沙尼亚已经在13个政府工作流程中用算法部署了AI或机器学习，以取代重复的人工操作。爱沙尼亚的这些日常性应用与痛点服务，恰恰印证了e-Estonia简报中心主编的那句话——“如果要使人们进入数字生态系统，就要让人们定期使用某些应用或服务。”

从全球政府治理与服务数字化发展进程来看，爱沙尼亚数字政府建设的两个代表性原则非常值得参考。一个是“仅一次”原则，该原则承诺公民、机构和公司只需向政府部门提供一次标准信息。后续用户办理任何业务时，无须重复提交信息，只需明确授权，公共管理部门就可以重新使用和互相交换数据，从而减轻公民和企业的行政负担，进一步发展数字市场。这些数据被保存在多台服务器上，以防止黑客恶意攻击。另一个原则是“默认数字化”。公众和企业的纸质信息都被输入到数字化系统中，政府无法追踪查看纸质信息的职员，但可以在系统中查询职员的浏览记录。这两个原则几乎可说是爱沙尼亚“数字国家”发展的基石。爱沙尼亚公民可以在政府数字门户的个人状态中看到“谁在什么时间、什么地点查看了我的数据”，他们认为“这是一种重建国家与公民之间力量平衡的方式”。

目前，爱沙尼亚“数字公民”数量已达68774，注册了超过13000家公司，覆盖160个国家，纳税金额超过10亿欧元（是爱沙尼亚GDP的14倍还多）。实际上，2019年爱沙尼亚成立的新公司中，有1/6是来自国外的“数字公民”。爱沙尼亚“数字公民”主要适合“数字游牧民族”（在旅途中创办和管理无纸化公司的人）、自由职业者、数字企业家、初创公司等对象和群体，便于远程开展业务，不受地域限制，且可以加入“数字公民”全球社区。爱沙尼亚“数字公民”计划在英国脱欧前后吸引了大量英国公民加入，帮助他们避免脱欧可能导致的损失与风险。支撑该计划的主要有“X-Road”的数据安全传输、e-Resency的便捷应用，以及数字经济生态协作的创新活力。

爱沙尼亚“X-Road”结构

来源：e-estonia.com

“X-Road”数据交换平台是爱沙尼亚“数字国家”建设的重要基础设施，它使爱沙尼亚国内的各种公共部门和私营企业的电子服务信息系统能够相互连接并协同运行。目前“X-Road”已经搭载2773项服务应用，每天有1000多个组织和企业使用它。为确保数据的安全传输，所有传出数据均经过数字签名和加密，所有传入数据均经过身份验证和记录。目前“X-Road”已经发展为一种工具，可以被写入多个信息系统、传输大数据集并同时在多个信息系统中执行跨系统的搜索。该服务已在芬兰、吉尔吉斯斯坦、法罗群岛、冰岛、日本等多个国家或地区得到应用。乌克兰和纳米比亚也已经采用了类似的技术。2020年，爱沙尼亚总理尤里·拉塔斯（Jüri Ratas）和世界卫生组织总干事谭德赛·阿达诺姆（TedrosAdhanom Ghebreyesus）讨论了卫生数据的共享交换，如果一切都按计划进行，世界卫生组织将应用“X-Road”，将来“X-Road”还可能通过联合国成为全球数据治理的一部分。

e-Resency创立于2014年，是面向“数字公民”推出的数字与物理结合应用的卡，它使个人或小企业主可以在爱沙尼亚远程注册公司，访问该国的公共电子服务，同时可以在任何地方管理企业。目前e-Resency模式已被多个国家复制，欧盟成员国如立陶宛和葡萄牙也宣布了各自的类似计划。从经济贡献层面而言，爱沙尼亚税务和海关局2019年透露，“数字公民”已通过税收和国家规费的形式直接向爱沙尼亚支付了3500万欧元，仅2019年一年就超过了1500万欧元，比上一年增加了12%，这也远远超出了国家向爱沙尼亚纳税人提供“数字公民”计划的成本，实际上也略高于“数字公民”小组为自己设定的目标。此外，仅通过从爱沙尼亚本地公司购买中介、法律及咨询等服务，“数字公民”就可以为爱沙尼亚做出更大的财务贡献。值得注意的是，基于e-Resency的“数字公民”计划尽管为爱沙尼亚带来了全新的发展机遇，但就目前而言，“数字公民”计划并不适合所有人。国际社会认为这项计划具有较高风险，很可能会因为其是“不须遵守国际反洗钱和恐怖主义融资相关法规的司法管辖区”而吸引全球各地的公民加入。

维也纳：宜居城市与数字包容的实现

维也纳是最早提出建设智慧城市的欧洲城市之一。2014年，维也纳正式发布《维也纳智慧城市战略框架（2014—2050年）》（SCWFS），这也成为第一套为“智慧城市维也纳”量身定制的官方战略文件。2017年维也纳启动了第一次智慧城市建设监测程序。监测结果表明，维也纳智慧城市战略实施仍存在两个主要问题。一是部分个体目标存在冲突。个体目标的定义过于遵循各自维度的逻辑，导致对其他目标的任何考虑和要求被放在次要位置。二是社会参与度不高。政府部门、机构和企业等许多重要参与方尚未充分参与战略实施。与此同时，全球技术革命正在催生新的城市治理模式。数字技术的异军突起与迅猛发展，带来新的技术挑战和社会问题，亟待维也纳提供一种新解法。

2019年，维也纳赋予智慧城市战略更清晰的逻辑，提出3大基本原则、7个首要目标和12个主题领域的升级版战略框架。7个首要目标是对维也纳智慧城市建设战略3大基本原则的进一步说明，也是维也纳在未来30年建设过程中的重点考量。维也纳的2个首要目标聚焦于生活质量这一基本原则，分别是“成为全球最高生活品质的城市”和“在政策设计和管理活动中注重社会包容”——这不仅要求提供广泛的公共服务以满足居民的长尾需求、创造普惠价值，还要求以定制的解决方案和创意空间创造参与机会，鼓励人们为城市的发展做出贡献。

2019年的战略中添加了“数字化”和“参与度”两个部分，形成新的12个主题领域。各主题领域在业务上存在紧密的依存关系，作为整套战略的帆翼，为提高城市精细化治理提供动力。生活质量、创新和资源保护3个基本原则犹如维也纳智慧城市战略的船锚，避免在复杂项目落地过程中出现因单个部门的策略失衡而翻船的情况。也只有通过这3个原则的融合和相互作用，12个主题领域的行动方针才能充分发挥其效力，因此，维也纳智慧城市的可持续发展战略要求该市各利益相关方之间进行前所未有的跨部门、跨学科合作。

维也纳智慧城市的12个主题领域与联合国17个可持续发展目标的对应关系

来源：https：//www.wien.gv.at/stadtentwicklung/studien/pdf/b008552.pdf

除了顶层设计，维也纳还研制出一套独特的技术框架：以政府与利益相关者协调为枢纽，按照现状分析、战略制定、政策机制、项目实施、监测与评估五个步骤有序推进项目落地。特别在执行、监管和协调上，维也纳紧紧围绕智慧城市战略布局行棋，确保万变不离其“宗”。

在执行层面，维也纳以伞状路径和多方治理结构把握着智慧城市建设的具体实施。以《维也纳智慧城市战略框架（2014—2050年）》为宗旨分化出8个专项战略，在12个主题领域孵化出多个合作项目和研究机构，广泛而包容地集成政府部门、专业技术机构和企业等社会力量，为维也纳智慧城市战略的平稳落地提供保障。此外，每条特定战略都配有专门的协调和管理部门，这8个管理部门的主要功能包括部门战略的制定、宣传和启动。实现这些功能还需要特定人员的配合，维也纳对此类角色给出了清晰定义：（1）决策层：为维也纳智慧城市定义明确的政策路线，包括发布政策指示、批准计划和提供所需的资源。（2）维也纳智慧城市行政办公室：负责维也纳智慧城市战略的统筹协调，调度跨部门的项目合作，推动战略行动方针的有序落地并评估监测结果。（3）民间社会：成立智慧城市顾问委员会，为智慧城市建设内容提供建议，并为各活动招募合作伙伴，提供及时有效的反馈。（4）维也纳城市开发和规划局：组织专业咨询机构及技术团队提供战略咨询和技术支持，设计监测程序并承担与利益相关者的协调工作。

维也纳智慧城市战略伞状实施路径图

来源：https：//www.wien.gv.at/stadtentwicklung/studien/pdf/b008552.pdf

2014年的《维也纳智慧城市战略框架（2014—2050年）》提出：“为了确保《维也纳智慧城市战略框架（2014—2050年）》的实施，政府应当制定适当的策略和行动来实现战略目标，对其进行定期监测和评估，并根据监测和评估结果适时地更新战略框架。”完成这一目标的前提是建立健全监测机制，维也纳城市开发与规划局（MA18）负责统筹这项工作，其他政府部门和外部合作机构在监测机制中主要负责目标报告、目标评估和数据搜集三个工作模块。为了保证监测过程的合理性，规划局在设计过程中会重点考虑“广泛合作”和“降低数据收集工作量”两项原则。一方面，监测过程也是协调过程，采用结构化访谈和专题研讨会等方式进行详细的专家讨论，可以从参与者中获得最大的社会支持；另一方面，监测时要考虑到工作量的问题，在现有数据库和报告的基础上，减少数据收集的冗余步骤。2017年，第一次监测工程在欧洲区域发展基金（European Regional Development Fund）的资助下正式启动。整个监测过程主要包括两个方面：一是监测目标的实现情况，根据一套合理的指标对SCWFS三个方面的具体目标进行评估；二是全面分析战略，审查各个目标之间的相互联系、可能出现的目标冲突、行动情况等。所有监测指标都被数字化处理并在公众平台发布，打通了政府部门和不同技术团队之间实时数据交换的标准口径，展现出常规操作下无法想象的数据高效赋能。维也纳的监测程序不仅是围绕战略目标的定期体检，也是数智治理的成功范例。正如维也纳城市开发与规划局局长Andreas Trisko所说：“监测过程（和其他形式）在市政部门之间建立了一个新的网络，并以此为市政当局的活动带来了新的收益。”

协调各利益相关方是维也纳智慧城市战略中最突出的亮点，很好地诠释了社会包容和公众参与在大型公共事业中的意义。一方面，在社会参与层面，维也纳积极推动公私伙伴、研究伙伴和联盟伙伴三类伙伴关系，促进政府、企业和公众连接融合形成效率矩阵。例如，2014年，维也纳、下奥地利州和布尔根兰州三个联邦州在绿色能源生态合作组织（PGO）的支持下成立能源和气候行动平台（Smart Region），目的是通过区域间的协调合作联合应对人口增长带来的共性问题。通过Smart Region平台，维也纳借助下奥地利州和布尔根兰州的大型风力发电场、太阳能和生物质发电厂提供电力，弥补本地资源不能满足可再生能源需求的缺陷。另一方面，公共服务的需求是丰富、多元的，需要激发所有人来合作参与与创新开发。维也纳奉行“市民即用户”理念，引入市民咨询论坛，提出智慧城市预算分配的公共参与机制，致力于建立开放包容的公众参与文化。

维也纳的社会包容主要体现在数字包容上——利用数字技术的发展提升社会凝聚力、促进机会平等，但绝不允许造成新的社会分化，必须使那些在日常生活中尚未接触新技术的群体也能受益。在维也纳市政府和ICT行业合作创办的数字城市维也纳计划（DigitalCity.Wien）中，决策者将教育公平、老年人福利和妇女平权纳入重点考量。在教育领域，为不同年龄段的人群提供免费数字教学计划，市民可以在courseticket网站上了解并预订种类丰富的IT课程。针对65周岁以上的老年人推出WAALTeR项目，提供包括远程医疗应用程序、社区平台等120多项数字技术支持服务。海蒂·拉玛奖是为在ICT行业具有杰出成就的女性特别设立的奖项，每年由维也纳市政府、DigitalCity.Wien和维也纳城市创新部门联合颁发，奖金高达10000美元。DigitalCity.Wien不仅是维也纳实现数字创新的高效手段，更是一味社会良药，治愈了城市在教育公平、老龄化和性别方面存在的痼疾，体现了极大的社会关怀。

《城市的胜利》（Triumph of the City）作者、哈佛大学教授爱德华·格莱泽（Edward Glaeser）在其发表在City Journal上的《城市的敌人》一文中指出：“美国的公共部门经常利用其监管能力来限制城市变化，而不是面向城市不断变化的未来生活体验进行投资。”在数据驱动的城市快速蝶变的过程中，这个问题正在变成：城市政府是利用其堪称精细化、智能化的监管技术来异化城市，使之成为“赛博朋克（Cyberpunk）城市”，还是公平、普惠、适恰地提升每一个不同阶层的市民的获得感，使城市成为每一个居住在其中的人的家园？从首尔、伦敦、纽约、巴塞罗那、爱沙尼亚、维也纳、上海、武汉等智慧城市建设实践来看，路径选择缘起于不同城市基因，包括城市经济角色、城市权力格局、城市族群特点、城市品牌策略、城市历史影响等。在快速发展的城市数字化转型进程中，城市决策部门、企业组织、市民群体等如何在“数据丛林”中做出符合人类共同利益的、较为科学的选择正在成为日益突出的难题，这种选择的不确定性及其可能造成的潜在的社会伤害正在日趋频繁与普遍，比如有网友将新冠肺炎病毒密接者的个人隐私信息发至微信群，比如有城市公园强制要求会员刷脸入园而惹上官司。因此，智慧城市的未来发展路径仍需继续探寻。