“海巡31”船深更半夜电视剧亮剑 捕获一艘水上因涉嫌违反规定过驳母船，

中国人民警察大学教授。主要从事边海防、跨境犯罪、国际移民教学和研究。著有《军事刑法研究》《犯罪心理学》《出入境管理学》《边防法律制度教程》等。

摘要：近年来我国海上犯罪的主要特点：走私犯罪是最常见的犯罪类型，其次有妨害国（边）境管理的犯罪，海上抢劫和海盗犯罪、海上盗窃；犯罪具有群体性；犯罪的主体以青壮年男性为主；犯罪活动地域广阔，流动性、预谋性和环节性强；多为跨国跨境犯罪。海上治安防控体系构建原则：海陆一体化，快速反应，法制原则，警企民共同参与。海上治安防控体系构成要素：精良的海上治安管理队伍，高效的专门工作，群众参与配合，法制建设保障，横向协作配合，国际合作互助。

关键词：海上犯罪 治安防控体系

随着科学技术和社会经济的迅速发展，海洋在人类社会发展中的地位越来越重要。国际社会和沿海国家都把发展的眼光投向海洋。我国适时提出了“海洋国土”“海洋开发战略”的概念；各沿海省、市、自治区也纷纷提出了建设“海上山东”“海上浙江”“海洋经济”“蓝色经济”等口号，海上开发的热潮已经形成。随着海上开发战略的实施，海上人、财、物的流动急剧增加，引发了一些突出的海上治安问题，海上盗窃、抢劫、走私、偷渡等违法犯罪非常突出，严重破坏了海上生产作业秩序，危害了海上治安稳定，干扰了海上开发战略的实施。海上开发的实践要求必须尽快建立和完善科学的海上犯罪防控体系。

一、近年来我国海上犯罪的主要特点

由于人类的活动范围更多地是在陆地而不是在海上，也由于人类现有的控制机制在海上的功效要远远低于陆地，因此，海上成了一些犯罪分子的“乐园”，海运通道成了犯罪分子走私贩毒、贩运人口和进行海盗抢劫最喜欢利用的捷径。海上犯罪具有自己的突出特点。

（一）海上犯罪的类型特点

从我国乃至世界范围的海上犯罪来看，海上犯罪主要集中于具有高度暴利性的几类财产型犯罪。

第一种是走私犯罪。它是海上犯罪中最常见的一种类型，虽然走私犯罪也可以通过陆地边境和航空途径进行，但主要的还是通过海路实施。据统计，1993年到1998年上半年，沿海地区公安边防部门查获的走私案件和案值数分别占全国公安边防部门查获的走私案件及案值数的91%和97%。从海关的统计来看，“八五”期间，海关系统查获走私案件42683起、案值111亿元。其中从海上查获的走私案件2888起、案值26.69亿元，货运渠道走私案件14110起、案值74.05亿元。从表面上看，从海上查获的走私案件所占比重并不高，但在通过货运渠道走私的案件中，仍有相当比例的货物要走海运渠道（海运渠道承担着70%的货运量）。因此，可以说海上走私是普通货物走私犯罪的基本途径。

第二种是妨害国（边）境管理的犯罪，主要是组织、运送偷渡的犯罪。偷越国（边）境和组织、运送他人偷越国（边）境的犯罪主要有三种途径：一是通过陆地边境进行；二是通过口岸进行；三是通过海上乘船进行。总体来看，三种方式各占1/3。但是，由于海上偷渡往往是乘船集体偷渡，人数较多，大多远涉大洋，历经生死考验才到达目的地，而且往往有国际“蛇头”操纵组织，因此海上偷渡更容易成为媒体关注的焦点。

第三种是海上抢劫和海盗犯罪。在海上对作业船舶或过往船舶和货物进行抢劫是常见犯罪，特别是由于海上自然环境的特点决定了海上抢劫在作案地点、作案工具、作案方式和作案对象以及作案的动态特征等方面不同于陆地和城市中的抢劫犯罪。在公海中由于船舶的防卫能力有限，其活动又很难受到监控，因此随着某些国家和地区政治和经济危机的加剧，在邻近我国的南海海域近年来海盗活动频发。这些海盗活动有的是针对我国船舶进行的，有的则是我国人员所为；有的是在我国附近海域作案，有的是作案后到我国海域进行销赃。因此，海盗活动同样威胁在我国海域作业和航行船舶的安全。

第四种是海上盗窃。随着海上开发速度的加快，对海上产品和生产作业工具的盗窃活动也时有发生。与陆上犯罪一样，盗窃也是海上的多发犯罪，只是与前述几种常见的海上犯罪类型相比，海上盗窃从个案的规模、危害，甚至“新闻价值”都不甚突出，因而不容易受到关注。

（二）海上犯罪的群体性

几乎所有的海上犯罪都是群体性犯罪。这些犯罪群体大都不是零散的乌合之众，而是有组织的，有一些犯罪具有极严密的组织性，如国际走私集团、国际“人蛇”集团、海盗集团无不是组织严密的犯罪集团。即便是一般性的走私、盗窃和抢劫犯罪也以群体形式出现，这是由海上独特的自然环境所决定的。为了克服海上自然环境带来的影响，犯罪分子必须结伙进行活动，才能实现犯罪目的，而且海上犯罪活动基本上属于环节性的活动，海上活动只是其整个犯罪活动的一个环节，因此多个环节的犯罪活动一般也需要多人进行。而且，由于海上犯罪大多是跨境犯罪，因此一些犯罪组织是由国内外人员所构成，而有一些犯罪则是由国内外犯罪组织联手进行。这就决定了大多数海上犯罪如不能及时打击必然向有组织犯罪甚至跨国有组织犯罪发展，这是应当引起警惕的。

海上犯罪组织的结构，比较常见的是“金字塔型”，最上层者是老板或总头目，下面根据从事的犯罪活动的特点分成若干层级和分支，数量的多少因案而异，每一层级和分支都有专人负责。这些人的身份、地位基本固定，从事的犯罪活动也带有专业性，如走私集团只进行走私，“人蛇”集团只进行组织偷渡的活动，海盗集团只抢劫商船。老板级的人物大多遥控指挥，具体的事务有时由“马仔”或中介人员进行，有时也雇用一些临时人员。在组织偷渡的犯罪活动中亦是如此。

（三）海上犯罪的主体特点

海上犯罪的主体是以青壮年男性为主，这是海上活动对人的体能的基本要求所决定的。因此，从年龄构成来看，海上犯罪与陆上犯罪不同，陆上犯罪以青少年犯罪为主，尽管各方的统计结果不尽相同，但青少年犯罪在整个刑事犯罪中应该占到6至7成，而且近年来犯罪低龄化趋势还在发展。同时陆上犯罪者还有一部分55岁以上的高龄人群，尽管比例不高，但毕竟占有一定的数量。而在海上犯罪中，犯罪人基本上是青壮年男性，未成年人和老年人以及女性在海上犯罪中较为罕见。

从犯罪分子的心理特点来看．海上犯罪分子具有更强的侥幸和盲动心理，因此，犯罪活动更具冒险性、投机性和疯狂性。这是因为海上自然环境恶劣，社会监督控制机制的作用弱化，现场具有流动性，易毁灭赃证，犯罪分子自以为犯罪行为神不知、鬼不觉，只有天知、地知、我知，也更容易孤注一掷，铤而走险。

（四）海上犯罪的活动特点

海上犯罪在行为活动方面的特点可以概括为六个方面：一是犯罪活动的猖獗性；二是海上犯罪的现代化；三是活动范围的广阔性和较强的流动性，难以控制和防范；四是犯罪的暴利性和常业性；五是犯罪活动的预谋性；六是犯罪活动的环节性。

近年来，海上犯罪极为猖獗。从海上走私犯罪情况来看，走私船舶的吨位和走私案值愈来愈大，动辄几千万、上亿元；走私的对抗性愈来愈强，走私船舶不仅性能好，而且由于海上自然环境的特点和犯罪分子的心理特点，在遇到查缉时，能逃就逃，不能逃也不束手就擒，而是与缉私艇进行周旋、对抗，表现出胆大妄为和孤注一掷的行为特点。从海上偷渡来看，国际“蛇头”多次掀起乘船偷渡的狂潮，制造了一起又一起骇人听闻的事件，多次成为国际媒体关注的焦点。近年来，海盗活动也极为猖獗，特别是邻接我国的东南亚海域不仅时常发生海盗劫持船舶事件，而且大多杀人灭口，或者爆炸毁船。

海上犯罪的猖獗性与海上犯罪的现代化是联系在一起的。由于海上犯罪的现代化水平高，大大增强了海上犯罪分子的冒险和侥幸心理。海上犯罪的现代化主要表现在：一是交通运输工具的现代化，海上犯罪，特别是海上走私使用的船舶大多航速快，抗风、抗撞击和抗弹能力强。二是海上通讯的现代化，海上犯罪分子多配备大功率电台，有的甚至配备卫星导航设备，从某种程度上说，通讯设备的先进程度要高于交通工具的先进程度，因为先进的通讯设备保证了老板对走私或偷渡活动的遥控指挥。三是作案手段的现代化，从犯罪信息获取的角度来说，从事海上偷渡、走私和海盗活动的犯罪分子大多“嗅觉”敏锐、信息畅通，如组织偷渡的“蛇头”对哪个国家需要劳动力、哪个国家修改了移民法、哪个国家的移民政策有所变化都非常熟悉；而走私活动的私枭则对有关国家的海关制度和关税政策了如指掌，而且他们善于根据打击海上犯罪的形势调整自己的作案手法。从掩护自己的角度来说，他们善于自我保沪，不仅竭力在党政机关、司法机关内部培植“保护伞”，也注意采取一些反侦查的手段，这实际上反映了海上犯罪具有突出的智能化特点。

海上犯罪基本上是乘船作案，海域的广阔性和海水的流动性决定了海上犯罪活动具有流动性。因此，海上犯罪基本没有固定现场，而且海上的自然环境决定了不容易采取陆地上常见的交通管制、围追堵截、设卡盘查等措施，便于犯罪分子逃窜，导致海上犯罪更难控制和防范。

海上犯罪也具有很强的暴利性和常业性。走私、贩毒、组织偷渡包括海盗无不如此。从暴利性来看，海上走私、组织偷渡和海上盗窃都是可获得巨额暴利的勾当。以组织偷渡为例，偷渡韩国一般要10万元；偷渡美国、日本、欧盟等国一般为2—4万美元，或者20万到30万人民币；偷渡澳大利亚一般要十几万元；偷渡法国一般为8万到14万法郎。如果能够成功地组织一百人左右乘船偷渡日本，可获纯利上千万，可见暴利之巨。常业性是与暴利性联系在一起的，因为走私、组织偷渡等海上犯罪活动有暴利可图，才使犯罪分子乐此不疲。同时常业性也是与海上犯罪的狡诈性、组织性、流动性和取证难联系在一起的，导致很难根除海上犯罪的组织者，特别是对那些隐藏在幕后的大蛇头、大私枭，很难取得确实充分的证据。

从犯罪的发生特点来看，海上犯罪的发生基本上不具有情境性、冲动性和随意性的特点，大多经过预谋和充分准备。一是由于海犯罪主体大多是那些个性已较为成型的中青年，而心理尚在发育过程中、情绪外向型的未成年人在海上犯罪中较为罕见。这就决定了海上犯罪大多是理智型犯罪而不是情绪型、反应型犯罪。二是由于海上自然环境的特点要求犯罪人对海上活动要进行必要的准备和谋划，如从海上乘船偷渡美国，行程需要几十天，因此，要准备一些食品和饮用水。三是海上犯罪必须利用海上交通工具即船舶进行，犯罪分子不管是租用或购买或打造都需要一定的时间。四是海上犯罪的特定种类要求必须经过一定的准备才能实施，如组织偷渡要网罗偷渡人员；走私要准备货源及走私资金。五是海上犯罪基本上是以团伙形式或雇用帮工进行，组织团伙或雇用临时工人也需要时间。从这些方面来看，海上犯罪大多经过较长时间和较为充分的预谋和准备。

海上犯罪大多是有预谋、有准备、有计划的犯罪，而且从准备到结束大多经过一定的过程，海上行程一般距离也比较远，这就使得海上犯罪具有很强的环节性。一般说来，海上犯罪大多经过这样一些环节：首先是预谋准备环节，包括犯罪起意、策划和进行具体的作案准备。预谋准备多在陆上进行。准备的内容主要包括参与的人员、作案的步骤、海上交通工具的准备以及其他准备。大多数海上犯罪还在策划阶段就对作案结束以后的活动进行准备，如走私案件中私货的出手和走私资金的回笼，组织偷渡案件中偷渡分子到达目的地后的安置及赊欠偷渡费的收取，海盗案中抢劫货物的销赃等。其次是实施环节，即按照作案计划，实际实施整个海上犯罪行为链中的海上环节，如在偷渡案中组织偷渡人员下海上船进行运送，走私案中接运私货，海盗案中实际出海实施抢劫行动。最后是收尾环节，偷渡案中回收偷渡费；走私案中销售私货，回笼资金；海盗案中销售赃物等。从这些环节来看，海上犯罪的计划性比较强。

（五）海上犯罪的经济性

海上犯罪的经济性不仅体现在海上犯罪大多是具有暴利性的犯罪，而且体现在海上犯罪与一般性的经济活动具有很多相似的特点。海上走私实际上就是一种非法的贸易活动，除了这种行为逃避海关监管和偷逃关税因而决定了其非法性质以外，与一般经挤活动几乎没有什么不同，也要准备启动资金，组织货源，组织运输，组织销售，回笼资金；也要研究市场供求关系和利润水平；合作各方也要进行谈判，签订合同。实际上，组织偷渡的活动甚至现代海盗都类似于经济活动。从组织偷渡的过程来看，许多群体性偷渡都是由所谓出国中介公司组织的，偷渡实施之前，往往也要签订协议，规定双方的权利、义务，特别是规定偷渡费用的缴纳方法。从近年来我国判处的以及在东南亚海域发生的海盗案件来看，其运作方式也类似于国际商务组织，有的海盗集团在抢劫了商船后，不是将商船卖掉或者像传统的海盗那样将船舶沉人海底，而是经过改装或重新涂漆后投入国际营运市场，以低廉的价格招揽运输生意。由此来看，海上犯罪的这几种典型的形式具有相当突出的经济活动色彩。

（六）海上犯罪多为跨国跨境犯罪

海上的概念本来就涵盖了内海、领海、公海等范畴，海上犯罪又具有很强的流动性，这就决定了海上犯罪往往具有跨国跨境的属性。它包括四种情况：一是海上犯罪的主体具有跨国或跨境的特点，如海上常见的组织、运送偷渡和走私、海盗等犯罪大多是中外犯罪分子相互勾结共同实施犯罪，有一些甚至是由多国人员参与、由组织严密的国际犯罪集团实施的；二是犯罪行为跨越国（边）境，如海上运送他人偷越国（边）境的行为，将偷渡分子从沿海某地下海用渔船运送到公海某海域过驳到停泊在公海的母船上，从内海、领海到公海不间断的运送行为就已经具有了跨境属性；三是犯罪结果的跨国（边）境性，如海盗集团在公海某海域劫持某国商船后到我国海域进行销赃或补充给养；四是用于海上犯罪的交通运输工具中外籍船舶和港澳船舶占有相当高的比例，不管是走私还是偷渡，许多犯罪分子利用外籍或港澳船舶进行犯罪活动，比较常见的是巴拿马、洪都拉斯、新加坡、印尼等国家的船舶，台湾和香港的船舶所占比例也比较高。从我国海上犯罪的现状来看，除少数海上盗窃、抢劫发生于我国内海、领海，因而我国具有排他的管辖权以外，大多数属于跨国跨境犯罪。

基于海上犯罪的这一特点，使得大量的海上犯罪具有双重管辖权、多重管辖权或普遍管辖权，即由于某一具体案件涉及两国或两个以上国家，因而双方或多方都有管辖权，而一些在公海上发生的犯罪，由于危害全人类的共同利益，所有缔约国都有管辖权。如联合国《海洋法公约》就规定了对在公海上发生的海盗行为，各国都有权扣压海盗船并行使刑事管辖权。这就使得在海上犯罪防控的法律机制上，相关国家和地区不容易协调一致，甚至会因为有关国家对同一行为规定的法律冲突而影响对该种犯罪的防控。因此在打击某些海上犯罪的活动中，除了需要有关国家和地区的密切协作以外，往往还需要某些国际组织的协调，如在打击海盗犯罪的活动中，除了有关国家的合作外，国际海事组织、国际刑警组织在信息情报的交流等方面都起着重要的作用。

二、为创造稳定的海上治安环境，需要加强海上治安防控体系的建构

由于长期以来形成的海上治安防控体系已很难应对日益严峻的海上治安形势的挑战，很难适应正在如火如荼地开展着的海上开发战略的要求，为创造稳定的海上治安环境，必须加强对海上犯罪的防控。这就有赖于建构一个科学、高效的海上治安防控体系。否则，要实现海上治安的持续稳定是不可想象的，因此，要从战略的角度认识海上治安防控体系的构建与完善。

既往的海上治安防控体系存在以下问题：

（一）权属多头，互相制约

海上执法权高度分解，包括渔政渔港、公安(主要是公安边防)、海关、港务、海事行政、交通等部门都有部分执法权，仅从海上治安和海上犯罪的管辖来看，就存在权属多头的问题，这就难免造成力量和责任分散，不仅很难形成合力，甚至相互掣肘，严重影响海上治安的有效防控。目前，有权对海上发生的治安案件和犯罪案件进行管辖的有：1．海运警察负责海上交通管理中的执法工作，目前我国设有广州、上海、大连等海运公安局。2．港务警察负责港口的安全保卫工作，目前我国沿海地区北起大连、南至三亚的l7个港口设港口公安局。海运公安局和港口公安局均由交通部和公安部双重领导。3．边防警察负责沿海地区和领海、内海的船舶治安管理和部分案件的犯罪侦查工作。目前，在我国各沿海省、市、自治区均设有边防分局、边防派出所及海警部队；边防派出所负责船舶治安管理，海警部队负责海上巡逻和查缉走私、贩毒等犯罪活动。同时，边防部门还有权对海上偷渡案件和部分毒品案件进行刑事侦查。边防警察按照军队条令、条例进行管理，但作为一个警种执行公安任务。4．刑事警察负责除普通货物物品走私案件和边防部门管辖的刑事案件以外的犯罪案件的侦查，如海盗犯罪以及其他海上犯罪。5．缉私警察负责普通货物物品走私案件和发生于海关监管区的其他走私案件的侦查，而发生于海关监管区之外的非涉税案件由公安部门负责侦查，不构成犯罪的走私案件统一由海关处理。缉私警察由公安部和海关总署共同领导。此外，还有渔政、海监、航管等部门也有相应的执法权。这种多头管理、多头执法的现象必然导致信息不畅通、行动不协调，甚至因利益冲突而互相掣肘：凡于本部门有利的，各家便争相而上，于是造成执法的冲突和矛盾；凡是本部门无利可图的，各家便采取回避的态度，于是必然造成互相推诿和执法疏漏。权属不清必然导致海上缉私工作出现混乱的局面，严重干扰了此项工作的正常开展，也影响了海上治安秩序。

（二）海陆分散，不利于力量的聚合

仅就公安边防部门的权责分解情况看，边防大队级以上边防部门负责组织、运送他人偷越国（边）境案件和自己查获的走私、贩卖、运输毒品和走私制毒物品案件的侦查，但县市级公安边防部门缺乏海上机动力量。边防派出所负责沿海地区渔船民和船舶治安管理，而渔船民的主要活动空间是在海上、码头，边防派出所却没有海上机动力量负责海上巡逻和海上治安的是海警部队，但是它不掌握渔船民的基本情况，也无行政执法权。海警在海上巡逻执勤中如发现违反船舶治安管理的行为，只能将人、船带回交边防派出所处理，既不经济，而且海陆脱节。海警部队虽然被赋予组织、运送他人偷越国（边）境案件和自己查获的走私、贩卖、运输毒品和走私制毒物品案件的侦查权，但由于海警机构的设置与我国公检法的设置体系不匹配，实际上造成其刑事执法权并没有得到落实。

（三）快速反应、连续作战能力弱

虽然经过多年的努力，海警船艇及海关缉私艇装备已得到很大改善，海上“110”报警指挥系统也基本建立起来，但在海上犯罪的现代化程度也在大大提高的情况下，海上治安防控力量的快速反应能力和连续作战能力仍显不足，而这种能力与一些海洋大国相比则更显落后。如日本海上保安厅有着精良的装备，他们有十几种、数十个型号的船艇七百多艘，最大的船吨位达6500吨。船上一般配有两种检查仪器：一类为船内检查仪器，主要有反光镜（与电筒组合，探头可调节方向，主要用于物体背面及其他难以检查的狭小场所）、人造纤维透视镜（与医学上的内视镜同理，由仪器上的旋钮自由调节细长探头，通过视镜观察黑暗、狭小及从外面难以进入的地方）。另一类为“潜在检查仪器”，主要有离子分析仪（具有高灵敏度，可检测出杯子、衣服上的毒品、爆炸物的微量残留物，能分辨出三十种左右的不同物质）、指纹提取仪及各类试剂。这些仪器便于携带、操作简便，由于在检查现场即可提取检测结果，对可疑物进行辨别，因而检查的效率和准确率比较高。而且日本海上保安厅还拥有庞大的航空力量，目前拥有8个机种、67架飞机；其中除有一些小型直升机以外，还有喷气式飞机和中型飞机，甚至日本还在计划购买能够不着陆连续飞行7500英里的远程侦察机，以监视东南亚海域的海盗活动。

（四）科技含量低，人员素质不高

前面所讲快速反应能力不够、连续作战能力不足，与警务装备建设方面的科技含量不高有关，而且海上犯罪防控中的科技含量低，也影响到海面、海岸的整体监控能力。人员素质不高也是影响队伍整体效能发挥的重要因素。从海上治安管理的主要力量——边防警察的素质来看，文化素质、法律素质、科技素质不高还是一个相当突出的问题，而且由于边防警察实行现役制，人员流动性大，也影响队伍整体素质提高的速度。

（五）基础工作薄弱，社会面控制不力

一些基层政权组织和治保组织本来应当发挥联系群众广泛的优势，在整个治安防控体系中发挥重要作用，但现实情况不容乐观。一些基层政权组织涣散，不必说发动群众维持治安，甚至个别村镇领导带头走私，纵容偷渡，不但不支持公安部门特别是公安边防部门的工作，反而处处掣肘，使海上治安防控体系中的力量受到不同程度的消弱。同时，在沿海一些地区的群众中，对走私、偷渡等行为的罪恶感较低，这种社会心理不利于对常见海上犯罪的防控。

三、海上治安防控体系建构的目标和原则

为了适应海上治安形势的挑战，必须加速构建具有我国特色的海上治安防控体系。笔者认为，我们所建立的必须是要素配置合理，系统有效运作，海陆协调联动，善于快速反应和连续作战的海上治安防控体系。要通过建立这样一个体系，优化海上犯罪的防控，确保海上生产作业秩序，维护海上治安稳定，为国家海上开发战略和国家经济建设服务。为实现这一目标，在海上治安防控体系的构建中，应当坚持以下原则：

（一）海陆一体化原则

海上犯罪虽然在海上实施，但准备、预谋是在陆上。有时犯罪分子为了逃避打击，也往往在海陆分头进行犯罪活动。因此，我们建立的海上治安防控体系应当遵循海陆一体化的原则，要将海上控制与海岸控制以及对一定纵深的内陆地区的控制结合起来。事实上，如果我们信息灵通，反应快速，可以将相当数量的海上犯罪案件在下海之前就予以解决，这样既节约了破案成本，也增强了打击效果。

贯彻海陆一体化原则必须处理好点、线、面防控的关系。“点”即分布于沿海的港岙口、码头、锚地、停泊点及海产品交易市场；“线”即海岸线；“面”即管辖海面以及海岸向陆地一侧一定范围的纵深。显然，控制“点”是关键，但对“点”的控制虽需要一定的警力，但单纯依靠增加警力是不够的，重要的是做好扎实的群众工作和情报工作，依靠“明”的和“暗”的两手抓好对“点”的控制；对“线”和“面”的控制则要依靠经常性的巡逻，依靠扎实的群众工作和情报信息工作，依靠增强装备的科技含量，如通过装备先进的雷达等设备增强监控能力，通过改善船艇设备和报警系统增强第一时间的快速反应能力。

（二）快速反应原则

海上犯罪的流动性以及海洋的特殊自然环境，使得对海上犯罪以及其他海上突发事件的第一反应时间的把握非常重要，为此，职能部门必须具有快速反应能力如果我们所建立的海上治安防控体系不能在第一时间对海上突发事件作出快速反应，就会贻误战机。要做到快速反应，就必须做到快速报警、快速接警、快速处警、快速出警，这就需要在通信、船艇、导航、定位、监控等方面都要装备先进的仪器设施。因此，贯彻快速反应的原则是与提高装备的科技含量联系在一起的，不提高这些相关设备的科技含量，要提高快速反应能力就是一句空话。作为海上治安管理的职能部门，公安边防海警部队在提高海上快速反应能力方面作了大量的工作。现在，全国公安边防已经初步形成以总队为中心，以海警支队为骨干，各边防支队与海警支队相互配合，各基层报警点与支队、总队指挥中心上下贯通的治安报警指挥系统，从而为打击海上犯罪，维护海上治安发挥了重要的作用。

（三）法制原则

社会治安的管理和打击防范控制犯罪的工作应当是具有高度权威性、强制性和规范性的工作，这种权威性、强制性和规范性只有通过法律程序来体现，依靠法制来保障。因此，海上犯罪防控体系的建设必须坚持法制原则。为打击预防违法犯罪而设立的机构、采取的措施，包括实体处罚以及处罚程序都必须依法进行。这就要求我们首先要完善相关的法律制度，以使海上治安防控有法可依，重点是完善海上治安管理法律制度。同时，要严格执法。实际上，在打击走私及偷渡方面，已有较全面的法律制度，但往往在执法环节存在这样那样的问题，使群众对执法部门的执法工作很不满意。因此，法制原则既包括健全和完善有关法律制度。也包括依据现有法律制度严格执法，以及任何人、任何部门包括执法部门对法律的严格遵守和准确适用。

（四）警企民共同参与原则

海上犯罪的防控是一项系统工程，必须调动各方面的积极性，各方面共同参与、互相配合，才能发挥海上治安防控体系的最大效能。为此，要确立警企民同为海上治安管理主体的观念。有一种观点认为，企业、群众是治安管理对象，是管理客体。笔者对此不敢苟同。警察是治安管理主体，企业与群众同样是治安管理主体。因为，如果没有企业和群众的参与配合，装备再好的队伍在复杂的治安形势面前也将一筹莫展。将企业和群众作为治安管理主体不仅是调动企业、群众参与社会治安管理和犯罪防控工作积极性的需要，也是人民公安的应有之义。确立了企业、群众在治安管理中的主体地位，才能真正调动、挖掘蕴藏于人民群众之中的参与社会治安工作的积极性和创造力。当然这种参与不能与“文化大革命”当中的“群众专政”相提并论，应当在法制的轨道上进行。就海上治安防控而言，警企民共同参与尤其重要，因为在茫茫大海中，纵有再多警力、再精良的装备，没有企业和群众的支持和配合也将陷于疲于奔命的窘态。因此要通过确立企业、群众的主体地位，使其增强防范意识和主体观念，从而更加积极主动地参与海上治安防控工作。

四、海上治安防控体系的构成要素

（一）精良的海上治安管理队伍

海上治安管理和犯罪防控有赖于一支高素质的专门队伍。公安边防部队特别是海警部队是管理海上治安的主要专门力量，必须加强海警队伍建设，逐步形成相对统一，并享有执法权的海上治安管理队伍。

为了应对日益复杂的海上治安形势的挑战，公安边防部门特别是海警部队的建设除了在改善装备、扩大编制方面继续努力，以获得打击海上犯罪所必需的快速反应能力、监控能力和机动能力外，应当加强软件建设。主要包括：提高人员素质，特别要在法律素质、办案技能和做群众工作的能力方面急需有一个较大的提高；加强协调配合，以使海上犯罪的防控力量形成聚合力；基于海上治安防控的需要，根据权责统一的原则，合理划分事权和执法权的归属。从我国历史和现实状况进行分析，我国还很难像美国、日本那样将所有的海上执法权交由一支海上执法机构统一履行海上执法的职能，但是，从维护海上治安稳定的需要出发，至少在海上治安管理方面的执法活动要有一个相对统一的机构或机制。我们认为，赋予海警机构较完整的执法权是必要的，特别是对于一些轻微的违反治安管理行为，海巡船艇应当有当场处罚权。对于海上犯罪，海警部门应有除偷渡案件和毒品案件以外的其他海上犯罪的刑事办案权，赋予其采取包括强制措施在内的各项必要的措施和手段的权力。

（二）高效的专门工作

特殊的海上环境和海上犯罪的特点决定了海上治安防控不能采取人海战术，应当在做好群众工作的同时，搞好专项斗争和专门性工作。

1．情报调研。海上犯罪多以有组织犯罪的形式出现，而且许多是中外犯罪分子相互勾结进行的。这些犯罪由于隐蔽性强、智能化程度高、反侦查意识强，通过一般性的管理和打击手段往往难以获取信息和证据材料。情报调研则为我们掌握海上犯罪的动向、特点和规律以及个案信息提供了重要的途径，在打击防控犯罪和海上治安管理中的作用越来越得到实践部门的重视，其重要作用越来越不可替代。要针对海上犯罪活动的特点，建立一支相对稳定、素质较高的情报调研队伍；要广辟情报信息来源，力争把情报调研的触角伸向走私、偷渡、海上抢劫等海上犯罪活动的各个环节及其人员经常涉足的地方、场所；要加强重点区域、重点地段和重点人员的控制管理，善于掌握、及时发现海上犯罪动态、线索；在加强专业手段的同时，要注意和善于在群众工作中获取重要信息和线索，注意和善于利用现代科技手段，如从互联网获取重要信息。做到耳聪目明，才能及时掌握海上犯罪动态。

2．适时开展“严打”斗争和专项行动。鉴于海上犯罪的特点，除了要搞好经常性管理和预防工作以外，还要针对海上犯罪出现的新特点和新趋势，适时开展“严打”斗争和专项行动。从实践来看，针对近年来偷渡和走私活动出现的特点，多次开展“严打”斗争和专项行动，效果是好的。专项行动的效果主要在于它对于遏制具有某一特点的犯罪的高发势头具有重要作用，即具有治标的效果；要治本还必须进行包括群众工作、经常性管理等方面工作在内的综合治理。但是，当针对一种犯罪所出现的猖獗势头而采取的一般治理措施难以奏效时，采取集中统一行动严厉打击这贴“猛药”可以缓解“症状”，因此，当某种犯罪突出的时候，“严打”成了一个基本的条件。强调“严打”和专项行动的重要性，并不是说可以放松甚至放弃经常性的管理而坐等“严打”，这不仅是对“严打”本义的误解，在理论上和实践中也是有害的。

3．严格沿海船舶、港口治安管理，落实各项船管措施。海上的一切活动都需要用船，只要管住了船，就抓住了维护海上治安秩序的“龙头”。必须从加强船舶簿证管理和船舶信息建设、完善船舶管理制度人手，积极探索在市场经济条件下搞好船舶管理和渔船民教育的路子，逐步形成以边防派出所为“龙头”，以海上保安公司、治安联防组织和群众管理组织为纽带，以渔船民工作为基础，有关部门互相协调配合，齐抓共管，综合治理的船舶管理网络。

应当加强船舶管理的基础建设工作，根据船只作业的类型，对船只进行登记、刷号、建档，严禁“三无”船舶，将船舶买卖、租赁纳人规范化、法制化管理轨道，对那些专营走私的“橄榄船”“大飞”等应当拆解处理，不允许其再次流人市场；调动船长（船主）的责任感和创造性，建立和落实船长（船主）管理责任制；制定切实有效的港口船舶管理规章制度，严格船舶进出港审批登记制度；加强休渔期船舶管理，对利用休渔期进行走私、运送偷渡的船舶坚决予以查处；提高船管人员的业务水平和工作能力，倡导服务型管理，鼓励探索船舶管理的新路子，特别是要做好重点船、重点人的管理工作，做到既有利于船舶治安管理，又不能形成对海上生产作业活动的桎梏。

针对不法分于利用港澳台轮船和流动渔船猖獗进行海上犯罪活动的情况，有关部门应当加强对这些船舶的检查管理。首先，沿海地方口岸应当加强对进出港口的台轮和港澳船舶的检查监护，防止漏查现象；其次，要加强对上下台港澳船舶人员及被雇用劳务人员的管理，加强上下船的检查管理，及时发现漏洞；第三，也应加强对海上流动港澳台船舶的管理，在与港澳台有关当局协商合作的基础上，加强对海上流动的各方船舶的临检措施，切实堵塞利用台港澳船舶进行偷渡、走私的漏洞。

（三）群众参与配合

走私、组织偷渡等海上违法犯罪活动都需要较为周密的预谋和准备，故这类案件的准备大多有一个相对较长的过程，有的甚至要准备半年之久。如果群众勇于参与，每一个环节都逃不过群众的眼睛。事实上，大量的案件也都是根据群众提供的线索破获的。可以说，海上治安的防控，群众工作是基础。因此必须充分估计群众工作在海上犯罪防控中的地位和作用，做好群防群治，形成社会化、多层次的防范机制，提高沿海一线的控制能力。为此，可以通过动员和组织传统的群众性基层治保组织，如基层治保会、船管站等群防群治力量，建立、健全沿海渔村、渔业队、运输队基层治保组织，将出海船只划分为若干治安联防群体，成立联防队、治安队等，与船舶负责人签订治安责任合同书，教育渔船民增强防范意识，一旦遇到海上盗抢，勇于自救、互救，及时报案，搞好群防群治。

依靠群众维护海上社会治安要有新思路、新方法。近年来一些沿海地区的实践证明，保安服务业可以向海上延伸。随着海上开发战略的实施，滩涂养殖、海洋捕捞、海上交通等海上生产作业的迅猛发展给海上治安管理带来一些新的问题，犯罪分子利用海域辽阔、分散面广的特点，乘机走私贩私、偷窃抢劫、斗殴闹事，严重危害海上治安秩序，许多沿海公安边防部门从提高海上治安防范、强化综合治理人手，陆续成立了以维护海上治安秩序为主要任务的保安服务公司。这些保安公司在各级公安边防机关的领导下，与涉海生产单位和渔民群众逐一签订合同，承担海上保安。在管理形式上采取为企业有偿服务的方式，使维护海上治安秩序由公安边防机关一家负责、孤军奋战变成涉海生产单位家家负责、人人参战的新格局。海上保安服务公司的建立与运作使管理相对人由模糊群体变成特定对象；管理主体由吃“大锅饭”变为责任到人；管理力度由软性约束变为硬性管理；管理策略由“亡羊补牢”变为主动出击，有效地预防和打击了海上犯罪，促进了海上治安秩序的稳定。

做好群众工作的关键是处理好管理与服务的关系，一些地方和单位警民关系疏远的主要原因是没有处理好管理与服务的关系，把群众单纯地看作是管理的对象和客体，遇到调查取证需要群众帮助时才想到群众，群众自然不买账。福建宁都三都边防派出所结合当地实际，把陆上社区型、安全文明片区型管理方式向海上延伸，创立了融管理、防范、打击与服务为一体的海上警务区管理模式。实行这一模式以后，海上治安管理秩序明显好转，各类案件比设立警务区之前一年下降了80%，查破率达到100%，基本实现了保一方平安。三都警务区成功的关键是三都边防派出所很好地解决了海上这一特殊环境中管理与服务的关系，通过自己的文明执法和热情服务赢得了群众的信任，因此在海上治安管理工作中取得了群众的支持。

依靠群众开展海上犯罪的防控必须在法制轨道上进行，联防队、治安队等群众性治安防范组织，有的是义务性，有的是企业性，但共同点都是群众性组织而不是执法机构，因此，不应享有一般执法机构所享有的行政处罚权和强制措施权，必须处理好调动群众积极性与依法管理的关系，不能靠牺牲法制原则来开展群众工作。有的地方将罚款权下放给群众性治安组织，冠名日调动其参与社会治安防范工作的积极性，这不能不说是一种认识上的误区和行为上的偏差。实际上，这种做法只是调动了其罚款的积极性，最终对社会治安防范的系统工程是有害的。当然为了切实发挥其作用，调动其参与的积极性，应当赋予除执法权以外的，与其承担的责任义务相适应的权利，如获得适当报酬的权利（或者提供人身保险），对现行违法犯罪行为采取必要的强制手段予以制止、制服和将其扭送到有关部门进行处理的权利等，但这些工作都要依法进行。

（四）法制建设保障

法制建设是确保海上治安防控体系依法构建、依法运作的保障。近年来，我国加强了海洋立法的进程，出台了包括《中华人民共和国领海及毗连区法》《中华人民共和国专属经济区及大陆架法》等法律，刑法、海关法、治安管理处罚条例等关于犯罪与刑事责任、走私行为以及违反治安管理行为的规定为打击海上违法犯罪活动提供了法律依据；公安部发布的《沿海船舶边防治安管理规定》等部门规章为沿海船舶边防治安管理提供了法律依据。从防控海上犯罪的需要来看，应当加强在完善海上犯罪防控体制方面的立法，使海上执法机构的海上执法活动有充分的法律依据；加强有关部门在打击、预防海上违法犯罪方面进行合作的制度建设，使海上治安防控力量真正能够形成合力；加强企业和公民参与海上治安管理的制度建设，增强企业和公民参与海上治安管理的使命感和责任感；确立边防海警的执法主体地位，赋予其海上治安巡视管理中的执法权，至少是对海上辖区内发生的违反治安管理行为的当场处罚权；尤其是要努力确立严格执法和执法监督的机制，保证海上执法的严肃性，树立法律的权威。

（五）横向协作配合

海上违法犯罪具有很强的流动性。这就使友邻省区的业务协作成为必然。应当建立经常性的业务协作制度，互通情报，代为讯问取证，彼此提供警力支持，并开展经常性的业务研讨和经验交流。在打击偷渡方面，公安部专门制定下发了《关于公安部门在办理跨省区市妨害国（边）境管理犯罪案件中加强办案协作的通知》，加强了在办理偷渡案件当中的横向协作。在横向协作配合中首先要树立正确的辖区意识，破除狭隘的地方保护主义观念和僵化的辖区意识、属地意识，减少不同辖区间协作配合中的漏洞。其次，要加强横向协作的规范化和制度化建设，横向协作必须依法进行，包括异地调查取证，采取强制措施，都应符合法律程序。

（六）国际合作互助

鉴于海上犯罪大多属于跨国、跨境性质，因此，在海上犯罪的防控方面开展国际合作尤为必要。近年来，我国与有关国家，以及香港、澳门特别行政区的执法部门在打击海上犯罪方面已进行了卓有成效的合作。

中美两国在打击贩毒和非法移民的犯罪活动中有着较多的合作，如双方多次合作遣返非法移民，近年来还加强了合作的制度化建设。中国公安边防机关与日本海上保安厅在打击海上犯罪方面特别是在合作打击组织偷渡的海上犯罪方面近年来开展了卓有成效的合作。1997年10月，公安部边防局官员访问日本海上保安厅，就制止海上偷渡等违法犯罪活动签订了会谈纪要。

粤港澳警方在合作打击海上偷渡等违法犯罪方面的合作不乏成功的范例。近年来，三方在打击海上犯罪方面的合作领域不断拓宽，合作深度也不断深化，可以说，内地与港澳方面在打击海上犯罪中的合作不存在任何政治上的障碍，合作的前景是非常广阔的。但比较之下，海峡两岸在共同打击海上犯罪方面虽然有许多共同利益，但合作却非常有限。目前，两岸在打击海上犯罪方面的合作方式仅限于在遣返方面的合作，鉴于台湾海峡及其附近海域的犯罪非常猖獗，危害双方共同的利益，海峡两岸有关方面应当加强合作，双方首先应当提升合作意向，积极寻找合作的途径，甚至可以探讨抛开政治分歧加强海上犯罪防控合作的可行性。

【注】文章原载于《中国人民公安大学学报》2003年第6期。

责编：杨一晨

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