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强拆养殖场行为的合法性及其损失赔偿

【裁判要旨】

1.行政机关是否有权实施强拆

养殖场的规模由小逐步变大，但一直未取得建设规划许可、养殖证照、排污许可等合法建设、养殖手续，且所在区域已被纳入畜禽禁养区，属于应当依法限期拆除的违法建筑物，行政机关有权依法实施强制拆除。

2.当事人请求行政赔偿的事实根据

根据《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。所谓“因被告原因导致原告无法举证”，主要是指被告违法行政行为造成相关证据灭失，导致原告无法举证的情形。据此，当事人请求赔偿养殖场建筑物、构筑物损失。但是，其养殖场未取得相关证照，且不能举证证明其相关建筑物、构筑物经过合法审批手续建设，行政机关认定其养殖场系违法建筑物、构筑物，并予以强制拆除，未造成当事人合法权益的损失，不存在行政赔偿的事实根据。当事人还请求赔偿病死生猪、贱卖生猪的损失。但是，当事人未提供证据证明相关损失的存在，且上述损失的相关证据并非在澳头办强制拆除其养殖场过程中灭失，亦不能免除当事人的举证责任。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申1616号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑伟杏。

委托代理人龙伟文。

委托代理人彭铭恩。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会。

法定代表人范志益。

委托代理人谭光运。

委托代理人徐焕茹。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省惠州大亚湾经济技术开发区澳头街道办事处。

法定代表人李海勇。

行政机关负责人李国恒。

委托代理人傅远繁。

委托代理人黄健英。

再审申请人郑伟杏因诉被申请人广东省惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会（以下简称大亚湾区管委会）、惠州大亚湾经济技术开发区澳头街道办事处（以下简称澳头街道办）行政强制拆除及行政赔偿一案，不服广东省高级人民法院于2017年6月19日作出的（2017）粤行终266号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年4月8日立案受理，依法组成合议庭进行审查，并于2018年7月5日上午在本院第一巡回法庭第三法庭公开开庭询问，再审申请人郑伟杏及其委托代理人龙伟文，被申请人大亚湾区管委会的委托代理人谭光运、徐焕茹，被申请人澳头街道办行政机关负责人李国恒，委托代理人傅远繁、黄健英，到庭参加询问。大亚湾区管委会行政机关负责人因外出参加国际交流活动未能到庭参加询问，并出具书面说明。案件现已审查终结。

1990年代初，郑伟杏开始在惠州××区黄鱼××村老虎龙养猪。养猪场所用土地系郑伟杏向黄鱼涌村委会承包的土地。郑伟杏的养猪场规模由小逐渐扩大，但养猪场的猪舍从未经任何报建，也未办理工商登记、养殖证照、排污许可等手续。2014年11月4日，大亚湾区管委会作出惠湾（2014）50号《关于划定大亚湾区畜禽禁养区的通告》（以下简称50号通告），划定大亚湾生活饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区的核心区及缓冲区，行政中心区和各街道办中心区、工业园区等人口集中区、农村村民集中住宅区和经审批的村庄规划区范围内及上述区域周边500米范围内，坪山河、石头河流域范围内，大型水库及县级以上人民政府划定为饮用水水源（含应急、备用）的中小型水库集雨区范围内等区域属畜禽禁养区，并要求在禁养区内未取得合法养殖证照的养殖场，须在2014年底前自行搬迁或关闭；逾期未搬迁或关闭的，依法取缔。郑伟杏的养猪场位于上述划定的禁养区范围内。2015年3月26日，大亚湾区管委会作出《关于印发大亚湾区2015年非法养殖场清拆工作方案的通知》（以下简称清拆方案通知），下发到包括澳头办在内的各有关单位，要求街道办配合区环保、农业部门，于2015年3月底完成辖区内非法养殖场的摸底工作，并将书面材料提交各执法单位；2015年6月底完成饮用水源保护区、已征地上的非法养殖场清拆工作。2015年4月20日，澳头办针对辖区内所有非法养猪场作出《关于清理整治非法养猪场的通告》（以下简称清理通告），要求辖区内的非法养猪场在2015年5月4日前必须停止养殖，并自行搬迁或关闭；对未在规定时间内搬迁或关闭的，从2015年5月5日起，依法强制拆除，清理通告送达至各非法养殖户。郑伟杏的养猪场属于清理通告要求搬迁、关闭的非法养殖场之一。郑伟杏收到清理通告后，对其饲养的生猪已经作出处理，但在限期内未自行拆除养猪场。2015年6月16日，澳头办会同国土、住建、环保等部门，将其养猪场强制拆除。2016年1月5日，郑伟杏提起本案行政诉讼，请求确认50号通告和清拆方案通知违法；确认2015年6月16日强制拆除养猪场行为违法；赔偿或者补偿因强制拆除养猪场造成的损失共计570万元。

惠州市中级人民法院（2016）粤13行初8号行政判决认为，根据《广东省环境保护条例》第三十五条及《中华人民共和国畜牧法》第四十条规定，大亚湾区管委会为了环境保护的需要，有权发布50号通告和清拆方案通知，划定畜禽禁养区，严禁在畜禽禁养区从事畜禽养殖业。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，大亚湾区管委会、澳头办对郑伟杏未经工商登记、未获排污许可和乡村建设规划许可的养猪场，经多次通知限期自行拆除未果的情况下，予以强制拆除，符合法律规定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益，造成损害的，受害人有权取得国家赔偿。强制拆除养猪场行为不具有违法性，故对郑伟杏要求赔偿570万元损失的诉讼请求应予驳回。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决驳回郑伟杏的全部诉讼请求。郑伟杏不服，提起上诉。

广东省高级人民法院（2017）粤行终266号行政判决认为，大亚湾区管委会针对大亚湾生活应用水源保护区、风景名胜区、自然保护区的环境保护需要，制定50号通告、清拆方案通知，符合《中华人民共和国畜牧法》第四十条及《广东省环境保护条例》第三十五条的规定。大亚湾区管委会、澳头办依据上述通告、通知，在多次通知郑伟杏自行拆除未果的情况下，强制拆除违规建设的养猪场，强制拆除行为并不存在违法。郑伟杏未提交证据证明强制拆除行为造成其合法财产损失，且现场照片和拆除后对郑伟杏的调查笔录证明，强制拆除前郑伟杏已对养猪场的生猪进行处理，拆除现场并未造成其生猪损失，要求行政赔偿或补偿缺乏事实根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决驳回上诉，维持原判。

郑伟杏申请再审称：1.50号通告属于行政许可行为，未组织听证，也未告知当事人享有的权利及救济途径，违反法定程序。2.大亚湾区管委会、澳头办没有强制拆除养猪场的法定职权。3.郑伟杏自1993年开始在涉案土地建养猪场，根据信赖保护原则，应给予合理补偿或赔偿。请求撤销一、二审判决，依法对本案予以再审。

澳头办答辩称：1.根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，澳头办有权作出清理通告，并对辖区内的非法养殖场进行清理拆除，强制拆除行为符合法定程序。2.郑伟杏建设的养猪场在禁养区内，未取得环保、防疫、城乡规划、工商等部门颁发的合法证照，存在违法建筑、违法经营及严重污染环境的情形，强制拆除其养猪场行为不具有违法性，郑伟杏要求行政赔偿没有法律依据。请求驳回郑伟杏的再审申请。

大亚湾区管委会未提交书面答辩意见。庭审中主张：1.根据《中华人民共和国畜牧法》第四十条、《广东省环境保护条例》第三十五条规定，大亚湾区管委会发布50号通告和清拆方案通知合法。2.郑伟杏开办的非法养猪场在禁养区范围，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五、六十八条规定，澳头办有权强制拆除郑伟杏的养猪场。3.郑伟杏请求行政赔偿或行政补偿，没有事实和法律根据。请求驳回郑伟杏的再审申请。

本院经审查认为，《中华人民共和国畜牧法》第四十条规定，禁止在生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，自然保护区的核心区和缓冲区，城镇居民区，文化教育科学研究区等人口集中区域，法律、法规规定的其他禁养区域建设畜禽养殖场。《广东省环境保护条例》第三十五条规定，县级以上人民政府可以根据环境保护的需要，划定畜禽禁养区，严禁在畜禽禁养区内从事畜禽养殖业。本案中，大亚湾经济技术开发区作为国务院批准设立的开发区，其管委会有权在开发区范围内行使县级以上人民政府的法定职权。为了环境保护的需要，大亚湾区管委会发布50号通告，划定本辖区的畜禽禁养区，禁止在畜禽禁养区从事畜禽养殖业，符合法律规定。郑伟杏主张，50号通告属于行政许可行为，未组织听证，也未告知当事人享有的权利及救济途径，违反法定程序。但是，50号通告内容是大亚湾区管委会依照法律、法规的规定，在其行政区划范围内划定畜禽禁养区的行为，是为保护生态环境，划定禁止饲养畜禽区域的行政规划行为，并非《中华人民共和国行政许可法》第二条规定的行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行政许可行为。郑伟杏以此为由申请再审，理由不能成立。

《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证，或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，郑伟杏的养猪场规模由小逐步变大，但一直未取得建设规划许可、养殖证照、排污许可等合法建设、养殖手续，且于2014年11月被50号通告纳入畜禽禁养区，属于应当依法限期拆除的违法建筑物。澳头办作为当地基层政府组织，有权作出清理通告，责令郑伟杏限期自行拆除养猪场。郑伟杏未在限期内自行拆除，澳头办根据大亚湾区管委会的指令，有权依法实施强制拆除。郑伟杏主张澳头办没有强制拆除养猪场的法定职权，理由不能成立。

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。所谓“因被告原因导致原告无法举证”，主要是指被告违法行政行为造成相关证据灭失，导致原告无法举证的情形。本案中，郑伟杏请求赔偿养猪场建筑物、构筑物损失。但是，郑伟杏的养猪场未取得相关证照，且不能举证证明其相关建筑物、构筑物经过合法审批手续建设，澳头办认定其养猪场系违法建筑物、构筑物，并予以强制拆除，未造成郑伟杏合法权益的损失，不存在行政赔偿的事实根据。郑伟杏还请求赔偿病死生猪、贱卖生猪的损失。但是，郑伟杏未提供证据证明相关损失的存在，且上述损失的相关证据并非在澳头办强制拆除其养猪场过程中灭失，亦不能免除郑伟杏的举证责任。一、二审判决驳回郑伟杏的该项赔偿请求，并无不当。郑伟杏请求赔偿生猪出栏后的可得利益损失和支付解散工人劳动合同补偿金等损失。但是，可得利益损失不属于国家赔偿法规定的应予赔偿的“直接损失”范围，请求赔偿支付解散工人劳动合同补偿金损失，郑伟杏亦无充分证据证明，且强制拆除违法开办的养猪场，也不存在赔偿支付解散工人劳动合同补偿金问题。郑伟杏主张根据信赖保护原则，自1993年开始在涉案土地建养猪场，并受到当地相关部门表彰，应给予合理补偿或赔偿。但是，郑伟杏的养猪场自始至终未取得任何审批手续，严重污染周边环境，且已被划定属禁养区范围，请求行政补偿或行政赔偿，缺乏事实和法律依据。以此为由申请再审，本院亦不予支持。

应当指出的是，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至三十八条、第四十四条规定，行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的，应当予以公告，并应当在当事人于法定期限内不申请行政复议，或者提起行政诉讼，又不拆除的情形下，才可以实施强制拆除。本案中，强制拆除已建成的养猪场，属于行政强制执行行为，应当符合行政强制法的上述规定。尽管澳头办依法享有自行强制拆除违法建筑物的职权，但未按照行政强制法的上述规定，针对郑伟杏作出认定其养猪场属于违法建筑物并应当予以拆除的行政决定，亦未作出书面的催告履行通知书和强制执行决定送达郑伟杏，仅以违法行为人和违法事实均不具体、明确的清理通告替代行政决定、催告履行通知书和强制执行决定送达郑伟杏不妥，本院予以指正。在被诉强制拆除行为存在上述诸多程序违法的情形下，一、二审本应依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，判决确认强制拆除行为违法，却根据与修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条相抵触的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决驳回郑伟杏的诉讼请求。一、二审判决适用法律亦属不当，本院一并予以指正。鉴于一、二审判决时，新旧法衔接问题尚不明确，且判决结果并未损害郑伟杏的实体合法权益，再审本案不利于行政争议的实质化解，本案不予再审。

还应当指出的是，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼的受案范围。行政机关就特定事项作出的内部工作部署安排，对当事人的权利义务不产生实际影响的，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，大亚湾区管委会向其下属各街道办及有关单位发布的清拆方案通知，是为更好地落实50号通告，对辖区内开展非法养殖场清拆整治工作的工作目标、领导机构、组织机构及任务分工、时间要求、工作要求等内部事务作出的工作部署，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，一、二审应当裁定驳回郑伟杏的该项起诉，一并判决驳回郑伟杏的诉讼请求不妥，本院亦予以指正。鉴于判决驳回该项诉讼请求，对郑伟杏的实体权利义务并不产生实际影响，再审徒增诉累，且再审不应作出对申请人更为不利的裁判，本案不予再审。

综上，郑伟杏的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）、（五）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回郑伟杏的再审申请。

审判长　　郭修江

审判员　　熊俊勇

审判员　　刘艾涛

二〇一八年七月三十一日

法官助理 黄宁晖

书记员 陈清玲

来源：行政涉法研究