深圳有望再迎行政区划优化？是“大鹏新区”还是“深莞惠试验区”

关于“优化行政区划设置”的话题，再次引发高度关注。

今年11月5日，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（下称《决定》全文发布。《决定》称：“要优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系。”

这意味着，未来中心城市引领的城市群将发挥更重要的作用。有专家认为，部分中心城市可能会扩大面积，以增加其承载力、资源配置能力；第二，中心城市内部层级会减少，会变得更加扁平化，比如代管的市县可能变成“区”。

人口密度和创业密度均为全国第一，一直有“大马拉小车”之称的深圳，是否还会继续进行功能区变行政区的工作？是否存在“城市扩容”之可能？深莞惠合作试验区有无可能复制深汕特别合作区，获得“出世纸”？

深圳，拆迁中的白石洲城中村。

优化行政区划

成为不少城市扩容提质的一种手段

《决定》提出的“优化行政区划设置”这个精神，在现实中早有实践。

近年来，全国大中城市都把实施区划调整作为推动新一轮发展的重要手段，纷纷通过优化行政区划实现城市发展的扩容提质。

例如南京，在2013年对行政区划进行了大幅度调整，并由此进入“无县时代”，市区面积达到6587平方公里。

重庆则从2014年开始，连续三年调整了行政区划，市区面积因此达到43322平方公里。

2014年这年，广州也将原萝岗区和原黄埔区合并为新的黄埔区，将从化市、增城市“撤县并区”，市区面积变为7434平方公里。天津也于次年撤县并区，和广州一样，成为了“无县城市”。

杭州虽然行动较晚，但它于2017年进行了第三轮“撤县建区”后，市区面积一下子突破8000平方公里，跃升为江浙沪三省市区面积最大的城市。

城市作为现代经济活动的集中地，为经济的持续增长提供了动力。近年来，上述这些城市发势头良好，与其所进行的行政区划调整不无关系。这些城市，近年来也因此成为人口流入大市，为其经济发展提供了更多的可能性。

南都制图 李蓓

像去年一年，广州共流入人口40.6万，仅次于深圳排全国第二；杭州33.8万，排全国第四；重庆26.63，全国第六；南京10.12，全国第14名。

由此也说明，撤市（县）建区、行政区重组设立等行政区划调整，是大中城市的普遍做法，也是城市经济发展的客观规律。像郊县改区的区划调整，就是充分发挥了中心城市带动周边县市的发展作用。

今年8月26日召开的中央财经委员会第五次会议指出，当前我国区域发展形势是好的，同时经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。

会议指出，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。

从公开信息来看，目前不少省市，也已在纷纷开展或进行行政区划优化的调研、申报工作。比如杭州，其行政区划面积自430平方公里扩大到现在的市辖区8000平方公里以来，城市内部的行政区划与经济区划、功能分工已经不相匹配，为优化行政区划配置，杭州已经着手开展城市行政区划调整研究工作，各行政区划版块或将有新优化。

可预见的是，为贯彻落实四中全会《决定》精神，建立扁平化管理，形成高效率组织体系，我国城市区划优化调整，或将成为新一轮热潮。

行政区划优化

或再次成为深圳空间统筹的一种手段

龙华区、坪山区、光明区，这三个行政区均由经济功能区转化而成。

面积仅为广州的1/4，人口承载度超过2000万人的深圳，人口密度和创业密度均为全国第一，就像个“裹得紧紧的肥粽子”，很早就面临产业空间难以为继的问题。与此同时，深圳和其他中心城市一样，需要源源不断的人口红利。仅去年一年，就有40.83万人涌入深圳，成为全国第一的人口流入的城市。而且，可预见的是，这一数字还将在不断激增。

2017年4月25日召开的第一季度经济形势分析会上，深圳就提出了其经济发展还面临着四大隐忧，其中之一就是产业用地匮乏，并指出这是“制约深圳市经济发展的最大障碍”。

如何破解供地困局，向存量挖潜力、向土地要效益？近年来，深圳也在不断进行行政区划优化调整。

据深圳市民政局介绍，鉴于几个功能新区设置运行了几年，面临许多体制、机制的深层次问题，深圳首先从功能区转行政区作为行政区划调整的突破口。

在国务院的批复同意下，2016年，深圳新设立龙华区和坪山区。2018年，光明新区转为行政区——光明区。这三个行政区均由经济功能区转化而成。

与此同时，在广东省的支持下，2018年底，广东进行体制机制创新，突破行政障碍，把深汕特别合作区的四个镇交由深圳进行全面主导管理，由此深汕特别合作区成为深圳“第11区”而存在。

但就算加上深汕特别合作区468.3平方公里的陆地面积，深圳还是中国一线城市里面积最小的一个，不及上海、广州的1/3，不到北京的零头。重要的是，据2017年的数据显示，深圳市国土开发强度接近50%，已基本没有可供成片开发的土地，许多大的项目没地方安排。

据深圳市规土委2017年的公开介绍，该委做了大量研究，并提出向四大方面要空间，包括向区域合作要空间、向结构优化要空间、向海陆统筹要空间、向存量用地要空间等。

向存量用地要空间这方面，不久前深圳可谓是放了一个大招：通过整备梳理了35块可用于产业发展的地块，史无前例地一口气推出30平方公里产业用地，并面向全球招商。

至于其他三大方向，在接下来或许会开展新一轮行政区划优化的时代背景下，深圳又会如何出招呢？我们对此进行了三方面的展望：

展望1 /

大鹏新区有区划调整的可能吗？

值得注意的是，除深汕特别合作区外，截至目前，深圳下辖的行政区有9个，还有唯一一个市辖功能区——大鹏新区。

如前所述，深圳几个功能新区设置运行了几年，面临许多体制、机制的深层次问题，深圳要把功能区转为行政区，作为行政区划调整的突破口。在把龙华、坪山、光明三个区功能区转为行政区后，没理由就此止步。

深圳大鹏新区金沙湾，2016大鹏国际户外嘉年华系列活动之“沙滩旅行音乐会”活动现场。南都记者 刘有志 摄

而从地图上可以看到，大鹏新区与龙岗区之间，隔着盐田和坪山两个行政区。龙岗“重组”大鹏的可能性似乎不大。再来看与大鹏接壤的盐田，其人文、地理环境均与大鹏相似，产业发展也有不少类似的地方，而且盐田也亟待拓展其发展空间。

交通，是打通地理空间的最佳手段。从目前大鹏规划中的地铁来看，地铁8号线二期(盐田至大鹏)及32号线这两条线路均与盐田紧密捆绑在一起。

据了解，8号线二期最快将在2022年年底建成通车。32号线起点为盐田小梅沙，一路向西铺设至大鹏中心，并预留二期工程延伸至南澳新大社区，预计2022年后开建。

深圳大鹏辽阔的海面。南都记者 刘有志 摄

展望2 /

深圳建设全球海洋中心城市需要惠阳吗？

据了解，目前深圳市新一轮城市总体规划和土地利用总体规划正在进行中。和以前主要在不到2000平方公里的陆地上做文章不同的是，据深圳市规土委透露，深圳市陆海统筹已经开启，亟需将视野拓展到1145平方公里的海域和257公里的海岸线。

据了解，深圳早在2013年—2014年就规划了《深圳市海洋空间发展战略规划》。该规划提出深圳海洋空间发展的八大策略，前面两个策略分别为：

(1) 积极承担国家使命，争取深圳作为南中国海洋经济中心的城市定位，落地一批大项目；

(2) 突破行政辖区限制，储近用远，探索实施“飞地”合作开发模式，深入推进区域合作。

今年，中央支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区，深圳建设“南中国海洋经济中心”的战略地位被提高至“全球海洋中心城市”。

海岸线资源作为社会经济发展与城市扩张的重要空间基础，自然是深圳这座沿海城市社会经济发展的最重要因素。但问题是，深圳现在在海岸线开发强度已经达到了38%。

没有空间怎么办？是否能像之前提出的战略那样——突破行政辖区限制，储近用远，探索实施“飞地”合作开发模式？如果真的启动这个战略，深入推进区域合作，那深圳会否考虑向邻近的惠阳伸出协调资源的橄榄枝呢？

邻近深圳的惠州也拥有丰富的海域资源。

展望3/

深莞惠区域协同一体化试验区有戏吗？

早在2015年，致公党广东省委就向广东省两会提出广东优化行政区划设置提案，提案认为，珠三角中心城市所辖区域面积过小，不能充分发挥其经济中心城市功能。为此，提案还提出了一些城市合并的内容。

合并可能性不大，但合作却不断出现在三地的主政官员的行动中。在去年4月21日召开的深莞惠经济圈（3+2）党政主要领导第十一次联席会议上，传来消息：将参照深汕特别合作区有关做法，推动在东莞、惠州邻近深圳地区划出一定区域，规划建设跨行政边界的功能协调、产业互补、成果共享的区域协同发展试验区。

此后，“推进深莞惠区域协同发展试验区建设”、“推进深莞惠联动发展”的相关内容，先后出现在《关于贯彻落实〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉的实施意见》《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》这两份重要的文件中。

今年8月31日，《深圳市国土空间总体规划（2020-2035年）》第一次专家咨询会召开，对于如何破解小地盘超大城市的资源困境，规划提出三点思路。

其中第三条提出：要探索区域空间协作，积极推进与周边城市空间协同发展，加强深汕特别合作区与深圳一体化发展，打造深圳“飞地型”新城区。

在今年9月召开的深圳市委全会上，深圳市委书记王伟中发言时明确表示，要“加快深莞惠和河源、汕尾“3＋2”经济圈建设，探索设立深莞惠区域协同一体化发展试验区，促进城市规划协同和轨道交通、高速公路等协调对接，构建经济社会一体化发展大都市圈”。

虽然这个“深莞惠区域协同一体化发展试验区”还未有更详细的方案公布，但区域发展，交通先行已是一种不变的规律。

时下，打破行政区划思维布局跨市交通网络，更是规划建设大湾区这种大都会区的一种趋势。交通，无疑也是加速探索建设深莞惠试验区这种“飞地经济”的助推器。像深圳14号线，有计划东延至惠阳中心城区。而惠州机场，也将建设为干线机场，发挥深圳第二机场功能。

或许，在淡化行政区划或优化行政区划的背景下，“深莞惠区域协同一体化发展试验区”有望复制深汕特别合作区之路。

出品：南都大湾区工作室

采写：南都记者 黄海珊

音频主播：黄海珊 魏凯

音频编辑：梁子珊