审计法调整议案二审 确立应依规汇报对国有制資源、国有资产处置财务审计状况，

建设工程以审计作为结算依据问题研究

来源 | 仲裁视界

作者 | 王俊峰

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正文：

建设工程仲裁结算纠纷，一直以来是仲裁争议中案由高发案件。在众多建设工程案件中，结算条款约定不明发生的争议问题较多。其中由于约定“以审计作为结算依据”的条款，工程结算仲裁实务中一直争议较大。由于合同履行时间的延续性，相关争议仍然大量存在。本文作为仲裁实务分享抛砖引玉，供大家探讨和批评指正。

从民事合同法律关系讲，如果在合同中约定“以审计作为结算依据”，一般来说应当尊重合同的约定，尊重双方的意识自治，在法律没有禁止性规定的情况下，在标准合同的指引下双方增加补充条款是允许的。但是，这种约定必须是清晰明确的意思表示文字没有歧义。而且要有对应的法律依据来支持。问题是，大多建设工程合同对该条款约定模糊、简单、过于宽泛，造成结算时双方对合同条款任意曲解，形成强势得利弱者受欺，合同的履行结算难以体现公正性、合法性。以“审计作为结算依据”到底是节点进度款过程结算审计还是竣工结算审计？是建设发包方内部审计还是政府审计？还是竣工财务决算审核？合同争议双方各有说法。往往结算争议得不到合理答复，有的已临近诉讼时效迫于无奈，最后求助到仲裁或者诉讼解决。因此，从公平正义角度考虑，从最高院相关的司法解释和类案判例来看，仅约定“以审计作为结算依据”的，无论是强制约定还是协商约定，对审计主体、范围、时间无明确书面约定，一方有异议不认可的，应当视为约定不明和约定无效。发包方和承包方签订的总承包合同，依据的是《建筑法》《民法典》及相关行业法规为依据的，是行业遵守的主体法律。而审计机关监督对象是同级财政预算执行情况和收支情况的行政监督，严格讲只是针对建设发包方。发包方不应当以审计程序为借口长期拖欠工程款。建设发包方以此作为抗辩理由的，仲裁庭不应当支持。

一、建设工程实务中，合同约定“以审计作为结算依据” 发生纠纷的常见现象

（一）从合同版本来看，住建部 2020版合同由于在2021年1月1日起才执行，起步阶段应该争议不多。发生纠纷的大多是2011版合同。因为合同的施工、变更、履行、结算有时间的延后性，今后几年大多的合同纠纷仍然会发生在2011年版本。但无论是2020年版本合同和2011年版本合同，对结算条款的约定均应采用以住建部相关规定为准的结算条款，对是否选择“以审计作为结算依据”未作强制性规定，以尊重双方当事人意思自治为原则，在合同专用条款中双方协商约定。从行业实际来看，约定通常有以下三种，1.双方约定第三方造价机构审查，2.双方约定发包方同级财政审查，3.双方约定发包方同级审计审查。

(二）从合同主体来看，政府投资项目以清单计价规范约定同级财政、审计为结算依据者居多，以社会资本民营资本投资项目约定审计比例较少。其中以政府投资项目发生结算纠纷的合同纠纷占有较大份额。其原因是合同约定不规范，过于简单笼统，使用国有资金的建设单位利用优势地位，以审计为借口拖延扣减工程款比比皆是，作为总承包施工单位苦不堪言 。

（三）从结算纠纷原因类型来看，1.大多数合同约定不明。只是简单地约定最终结算“以审计为结算依据”。但以“审计为结算依据”的审计主体、范围、时间均没有明确的书面约定，导致双方对条款各有理解争论不休， 这往往是争议的焦点问题。结算报告交给对方快两年了，仍然以种种理由拖延没有结论。2.有的是因为工程变更设计较多或者因为发包方原因，中途停工，造成后续资金缺口较大，而利用审计程序长期拖欠拖延支付。把审计当挡箭牌阻止施工方要款催款。3.有的非政府性投资商业开发性的项目约定占有一定比例，合同中的审计约定要委托第三方进行审计。借故拖延工程款支付时间。所以，由于审计条款约定不明确，发包方大多以支付工程款条件未成就，发包方不应承担违约责任。有的基础设施大型建设项目早已验收交工，使用了近10年早已经过了保修期，建设发包方一直还以政府审计走流程为借口，拖延审计程序长期拖欠工程款。这类案件占有相当的比例。

二、仲裁实务中约定“以审计为结算依据”产生纠纷案件的处理

有约定从约定，无约定从法定，无法定从交易习惯。首先要审查合同约定的条款是否合法，是否有法律依据。对条款约定的效力进行判断，既要尊重审计机关的监督职能维护建设发包方利益，又要保护承包方的正当合法权益，二者均得兼顾。按照法不溯及既往的原则，在新法规出台以前签订合同仍然要按合同约定办理。

（一） 1.国有资金投资的项目，在招标文件中双方合同中有明确要求项目竣工结算最终以审计机关审计报告为结算依据的，并对审计机关主体、审计范围、审计时间以及依据的文件政策有明确书面约定的，并且该约定与招标文件内容规定一致的，投标人承诺无异议的应当从其约定。承包方应当配合发包方接受审计，尊重双方合同意识自治，双方都将受到合同约定的约束。2.合同双方依照《建设工程价款结算办法》第十四条第2款的约定，发包方已经委托了具有相应资质的工程造价机构进行了审查，或者已经经过同级财政部门的审查，审计机关不应当重复审计。3.按照《审计法实施条例》的第二十条第三款“审计机关对建设项目进行审计时，可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查”的规定，审计机关对承包方只能行使调查权，并不能直接对双方生效的民事合同和结算协议行使处置权。

（二）招标文件中没有规定竣工结算以审计报告为结算依据的， 而合同却实质性变更约定了结算审计，承包人又主张发包人违背招投标法，利用优势地位签订的审计条款不予认可并且申请撤销的，该约定应是背离了应当与招标文件一致的规定，该项约定不应得到支持。因为使用国有资金项目一般在开工前要按照规定在建设单位成立监理审计组，随工程进度同步对合同的履行、工程变更、超额使用资金等进行过程审计监督。大部分已付工程款都是经过建设方月度、进度节点审计过的。如果招标文件没有规定在竣工结算时再重复审计，会增加承包方的工作量造成拖延支付。按照工程常规剩余15%左右的工程尾款在承包方提供结算报告后，双方按照规定的期限核对、审核、完成结算签证是没有问题的，只要双方人员善意配合，并不需要耗时间长期审计。使用国有资金的建设单位不应当把审计当挡箭牌任意拖延结算审计，把审计职权凌驾于生效的民事合同之上，损害施工企业正当利益。《招投标法实施条例》 第五十七条规定，“招标人和中标人应当按照招标投标法和本条例的规定签订书面合同，合同的标的、价款、数量、履行期限等主要条款，应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”。上述法条明确规定了发包方和承包方订立的总承包合同，必须符合招投标文件规定的内容，违背招投标文件明文规定的显然是无效条款。

另一方面，承包方应当依照招标文件和合同的约定，按照国家计价规范实事求是的计算工程造价。而不能巧立名目高估冒算不合理侵占发包方资金利益。一旦建设方申请造价鉴定，仲裁庭必将按照多退少补的原则处理，公平的保护双方利益。

（三）双方通过招投标程序签订了固定总价合同，是通过投标竞争让利的价格结果。一方面依照招标文件签订了固定总价合同，而另一方面又约定了审计条款背离招标文件进行实质性的改变固定总价，使招投标文件与合同的约定没有同步并产生了冲突。为双方履行合同结算产生纠纷埋下了隐患。建设方结算时又主张按合同约定进行结算审计的，从公平而言，国有资金项目因为设置了进度过程审计，应当只能对固定总价以外的变更部分进行审计，原约定的投标报价固定总价不应当审计。审计没有对具体交易行为进行定价的权利。因为固定总价合同是双方招投标竞争性选择而来，双方对价格已经达成了合意，如果再以审计方式挑战双方的合同约定，这不但对合同的另一方显示公平，而且有违契约精神。

（四）双方虽然约定了竣工审计结算，但是其审计期限严重超期， 违背了住建部有关结算期限的行业规定， 使施工企业不堪重负，直接影响了施工企业对材料供应商及劳务企业的结算和支付，由于建设方以各种理由拖延审计拖延支付，造成承包方与其它合同方不断产生新的纠纷。住建部《建设工程价款结算暂行办法》第十四条对竣工结算发包人结算的审查期限作了明确规定， 从结算金额500万以下到5000万以上规定了20天到60天不等的期限。财政部《基本建设财务规则》第二十条规定“项目建设单位应当严格按照合同约定和工程价款结算程序支付工程款。竣工价款结算一般应当在项目竣工验收后2个月内完成，大型项目一般不得超过3个月”。如果超越了上述期限规定，发包方就有明显故意拖延结算的行为。而工程实务中，建设方内部审计结算后又转移到政府审计，有的项目一审就是三年五年八年遥遥无期。一个根本原因是部分地方审计长期的机关衙门作风，拖拉作风，以各种理由任意延长审计期限，工作效率与国际国内市场竞争的规则和氛围完全不协调，施工企业等不起拖不起。这类严重超期审计，承包人主张债权并要求承担违约责任支付利息的，仲裁庭应予支持，以平衡双方利益。

（五） 国有资金投资和社会资本投资的项目，双方虽然明确约定了政府审计，但是建设方通过审计实际上将审计业务委托给社会造价咨询公司审计。这个委托指定过程并不透明。并和造价咨询公司通过委托合同收取基本收费和按照审减额收取审计费。规范专业的造价公司都能按规范办事。但也有的不良造价公司为了利益驱动操作极不规范。这样的结果会造成审计扣减的越多，咨询公司收费就越多，结果是严重侵害了承包方的合法权益，致使平等主体的利益严重失衡。承包方拒绝签字承认委托审计报告，通过仲裁请求对结算价格重新进行造价司法鉴定的，其鉴定申请应当支持。

（六）在工程结算中，由于约定竣工结算审计条款的争议较大，问题迟迟得不到解决，无论双方合同是如何约定的，只要有一方通过约定行使解决争议权利，一方不认可对合同进行的实质性变更条款，对长期进入审计程序无审计结论的，或者对审计结论争议较大的，无论是建设方还是承包方寻求通过仲裁程序解决纠纷，保护其结算合法权益的，仲裁庭都应当依法对合同原来的约定进行合法性审查。合理合法的约定将受到保护，不合理的审计条款约定或者超期审计情形必将产生动摇，效力有待认定。仲裁程序中，不论哪一方申请司法造价鉴定，都应该谨慎申请。因为鉴定结果不一定对申请方有利，对申请方来说也要评估鉴定的风险。仲裁庭同时也要审查启动鉴定的必要性，防止一方利用造价鉴定拖延程序。仲裁庭应当根据相关事实和证据，公平的保护双方的利益。

三、 全国人大常委会、国务院、中央各部委意见

（一） 以“以审计作为结算依据”合同条款，一直在建设工程领域争议很大。部分省市的地方法规不合理的发布了以审计结论为结算依据的地方性法规，不合理的设置了审计程序，不但设置了工程进度过程审计，而且还要竣工结算审计，有的发包方打着审计的旗号隐瞒自身的资金缺口任意克扣结算工程款，造成施工方不应有的经济损失，而且三角债务纠纷不断上升，这些年施工企业怨声载道、苦不堪言、意见很大。有的地方政府不顾自身实力大搞形象工程，为了加快城市基础设施建设，其政府平台下的城投公司、开发公司盲目上马PPP项目，想尽办法招商引资，城内城外大拆除大建设。利用政府信誉、国有资金、政府项目吸引施工企业投资、垫资施工。建设项目交工使用后，有的地方政府摊子铺得过大，后续资金无法兑现，就要利用审计消耗时间而且光面堂皇，致使承包方施工企业负债累累苦不堪言。

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早在2013年，中国建筑业协会联合26家地方建筑业协会和有关行业建设协会两次向全国人大常委会申请对规定“以审计结果作为工程竣工结算依据”的地方性法规进行立法审查，并建议予以撤销。

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2015年5月，中国建筑业协会再次向全国人大常委会法工委提交申请，代表施工企业强烈呼吁该条款约定的不公平，引起了法工委的高度重视。

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2015年2月22日，全国人大法工委发文，要求各省自治区直辖市人大常委会对所制定或者批准的与审计相关的地方性法规开展自查对有关条款进行清理纠正。

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2015年5月全国人大法工委经过充分调研和征求意见认为，“地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正”。

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2017年5月24日，国务院法制办向各省、自治区、设区的市人民政府办公厅（室）印发《关于纠正处理地方规章中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的有关规定的函》（国法秘备函〔2017〕447号），督促地方政府纠正地方政府规章中“以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据”的有关规定。

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2020年11月24日，国家审计署、国家发改委、财政部、住房建设部、国家市场监督管理局五部门联合发文《关于废止建设项目审计处理暂行规定的决定》。

经过中国建筑业协会联合全国各省市的大型建筑央企国企联合呼吁，制止这种“以审计结论作为结算依据”的不公平做法。经过几年的努力，全国人大、国务院以及国家相关部委基本认可了中国建筑业协会所反映的企业呼声情况，各个地方省市也相继修改了有关规定，原则上建设工程合同约定以审计结论为结算依据的，由双方协商，不得强制约定。施工方有义务配合审计对建设方国有资金使用的审计监督，但审计作为非合同主体第三方不能越界过多干预双方签订的民事合同履行，以避免和减少不必要的民事合同纠纷。住建部新出台的施工结算暂行办法大力推行过程结算，规定经过发包方审核的过程结算，原则上不再审计。

四、最高人民法院及地方法院类案同判案例

1.2011年6月最高院的《全国民事审判工作会议纪要》（法办〔2001〕442号）第四部分“关于建设工程合同纠纷案件”第25条规定：“当事人以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论，主张变更有效的建设工程施工合同约定的工程价款数额的，不予支持”。2015年度《全国民事审判工作会议纪要》第49条亦规定：“依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持……”。

2. 财政评审中心作出的审核结论原则上不能作为工程结算依据。

最高人民法院司法政策精神，依法有效的建设工程施工合同,双方当事人均应依约履行。除合同另有约定,当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的,一般不予支持。最高人民法院办公厅《关于印发(全国民事审判工作会议纪要〉的通知》(2011年10月9日,法办〔2011〕442号)第4条。最高人民法院审判业务民一庭意见:财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资的监督管理,不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是,建设合同中明确约定以财政部门对财政投资的审核结论作为结算依据的,审核结论应当作为结算的依据。

3.在最高院公报案例《重庆建工集团股份有限公司与中铁十九局集团有限公司建设工程合同纠纷案》（（2012）民提字第205号）中，最高院认为“分包合同中对合同最终结算价约定按照业主审计为准，系因该合同属于分包合同，其工程量与工程款的最终确定，需依赖合同之外的第三人即业主的最终确认。因此，对该约定的理解，应解释为工程最终结算价须通过专业的审查途径或方式，确定结算工程款的真实合理性，该结果须经业主认可，而不应解释为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。根据审计法的规定，国家审计机关的审计系对工程建设单位的一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。……在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关作出的审计报告，不影响双方结算协议的效力”。

4. 江苏省徐州市中级人民法院2015徐明忠至第02947号， 江苏新奇环保有限公司与丰县城市管理局建设工程施工合同纠纷案。裁判要旨：工程结束后，由审计部门作出的审计报告不得改变经过招投标确定的中标价格。建设工程施工合同双方经过招投标程序确定施工合同中标价格，待工程完工后，双方又协议以政府审计部门审计报告为准的，应当以招投标程序确定的施工合同中标价格作为双方结算的依据。《招投标法》第四十六条第一款“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起30日内， 按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”。对于经过强制招标程序确定的建设工程施工合同中标价格，对于发包人和承包人而言都是有约束力的，应当按照中标价进行工程款结算。发包人和承包人私下达成的所谓以审计部门的审计报告为结算依据， 因为违反招投标法的效力性强制性规定而无效。

5.最高人民法院裁判文书，长春工业大学与吉林建工集团有限公司建设工程施工合同纠纷抗诉案。最高人民法院认为:依相关规定,含有国家财政性预算内资金投资的工程,结算时须报财政部门进行审查。但财政部门的审查结论只是其行使国家财政性资金监督管理职能的依据,不是当事人结算的法定依据,工程价款的结算应依当事人间合法约定而确定。江必新主编、最高人民法院审判监督庭编:《审判监督指导》2010年第4辑(总第34辑),人民法院出版社2011年版,第196~202页。

6.最高人民法院裁判文书，广东第八建筑工程公司与海南兴业聚酯股份有限公司建筑工程承包合同纠纷案(最高人民法院〔2002〕民一提字第7号民事判决书)。本案要旨:对国家建设工程造价进行审计,是审计机关依职权所实施的行政行为。但在建筑工程承包合同纠纷诉讼中,审计机关对国家建设项目的决算审计仅是确认工程价款的证据之一,并非最终决算依据,更不能对抗生效判决。法院对审计机关的审计结果应依法审查质证,决定是否采信,并根据查明的事实作出判决。

7.呼和浩特绕城公路建设开发有限责任公司与河北路桥集团有限公司建设工程施工合同纠纷案(最高人民法院民事判决书)。法理提示:审计部门对建设资金的审计是国家对建设单位基本建设资金的监督管理行为,不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。除非双方当事人在合同中有约定或者合同约定不明确,审计结论不能作为工程款结算的依据。说明审计机关对国家建设项目的决算审计,是国家对建设单位的一种行政监督,对承建单位并无约束力,也不影响建设单位与承建单位签订的合同效力。在诉讼中法院对已经形成的审计结果应作为诉讼证据进行审查,能否采信取决于其是否具备法定要件。当审计机关对国家建设项目依法审计的工程价款与当事人已确认的工程价款不一致时,一般应以当事人的约定作为法院的判决依据。

五、国务院和财政部住建部相关最新政策

近几年，由于新冠疫情的影响和国内外经济形势的变化，由于施工结算重复审核、重复审计造成支付困难，给建筑企业特别是中小企业和农民工工资支付带来较大的冲击和压力。为了缓解建筑企业的困难鼓励企业走出困境，缓解资金难问题，国家政策做出了相应调整。

（一）2020年7月5日，国务院发布《保障中小企业款项支付条例》自2020年9月1日起施行。在建设工程领域，除了关系到国计民生的大型基础设施由大型企业承建外，其他工业与民用建筑大多以中小型建筑企业承建为主。中小型企业保证了建筑行业60%的就业岗位关系到国计民生。因此，这个规定对中小型企业的经营发展度过难关给予了强力支持。该规定“第二条 机关、事业单位和大型企业采购货物、工程、服务支付中小企业款项，应当遵守本条例。第八条 机关、事业单位从中小企业采购货物、工程、服务，应当自货物、工程、服务交付之日起30日内支付款项；合同另有约定的，付款期限最长不得超过60日。第十一条　机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，但合同另有约定或者法律、行政法规另有规定的除外。第十三条　机关、事业单位和大型企业不得以法定代表人或者主要负责人变更，履行内部付款流程，或者在合同未作约定的情况下以等待竣工验收批复、决算审计等为由，拒绝或者迟延支付中小企业款项。

从国务院的上述规定可以看出，在建设工程领域约定“工程结算以审计结论为依据”的，特别是针对中小企业这种约定受到限制和不予支持。更加严格了审计机关的工作职能和权责边界。

（二）2020年1月8日国务院常务工作会议，明确要求在工程建设领域全面推行过程结算，住建部多次提出全面推行施工过程价款结算和支付。相较于竣工结算，推行施工过程结算，主要作用是规范施工合同管理，避免发承包双方争议，节省审计成本，有效解决“结算难”，从源头防止欠薪。

（三）2020年9月23日，住建部发布《关于落实建设单位工程质量首要责任的通知》，严格落实建设单位工程质量首要责任。同时提出：推行施工过程结算。建设单位应有满足施工所需的资金安排，并向施工单位提供工程款支付担保。建设合同应约定施工过程结算周期、工程进度款结算办法等内容。分部工程验收通过时原则上应同步完成工程款结算，不得以设计变更、工程洽商等理由变相拖延结算。政府投资工程应当按照国家有关规定确保资金按时支付到位，不得以未完成审计作为延期工程款结算的理由。

（四）2021年12月3日，住建部对《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》16号部令进行了修订，发布《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》（修订征求意见稿）。增加推行建筑工程施工过程结算的条款：明确过程结算的内容，规定过程结算开展的基本流程和时限要求，提出不得以未完成政府审计作为延期结算理由。发承包双方在合同中对施工过程结算的期限应有明确约定；没有约定的，可认为其约定期限均为28日。

2022年1月19日，住建部发布《住房和城乡建设部关于印发“十四五”建筑业发展规划的通知》。其中就再次提出：强化建设单位造价管控责任，严格施工合同履约管理，全面推行施工过程价款结算和支付。

2022年6月14日，财政部、住建部联合发布《关于完善建设工程价款结算有关办法的通知》财建（2022）183号，1.进一步明确建设工程进度款不低于已完工程价款的80%；2.进一步明确经双方确认的过程结算文件作为竣工结算文件的组成部分，竣工后原则上不再重复审核。3.本通知自2022年8月1日起施行。

六、结 语

《民法典》第四百六十五条规定“依法成立的合同受法律保护”。建设工程合同双方在合同主体上具有独立性，双方根据法律规定协商约定了具体的合同履行条款，而且双方必须在法律的范围内诚信诚实的履行合同，善意配合避免违约。审计机关的监督对象是建设发包方的国有资金使用合规性，针对的明确主体是建设方而非施工承包方。这是审计法赋予的权责和边界。从履行合同意义上讲，承包方只能依照合同对建设方负责，因为施工方与审计没有合同约定的权利义务关系，最多只能在审计对建设方国有资金审计监督予以配合，而非法定的合同义务。审计机关与建设方是行政监督关系，建设方与承包方是平等主体合同关系。审计不应当越过建设方直接干预作为善意的第三方即承包方的工程结算，进行行政强制干预。实践证明，审计的上述做法令建设施工企业意见很大，直接通过中国建筑业协会多次把问题反映到立法机构全国人大常委会，要求给一个公正公平的说法。从工程结算实务来看，应当尊重审计工作职能，审计不应当成为与承包方矛盾的对立面。本来应该配合审计的工作，由于建设发包方不担责怕追责，往往利用审计作为手段不合理克扣拖延支付工程款。过度的行政干预施工企业并不欢迎，而且造成了群体情绪抵制，最后只有通过仲裁程序和诉讼程序来解决争议纠纷。一旦进入诉讼和仲裁程序，审计因为非合同主体也只是第三者，其审计结论只是单方的证据之一，并没有诉讼仲裁主体地位，其所做的审计结论由于受到强烈质疑必定产生动摇，如果承包方在诉讼仲裁程序中申请造价司法鉴定获得支持，审计结论可能会被完全否定。因为仲裁和诉讼才是最后的公平司法防线。

综上所述，“以审计结论作为结算依据”不应当在建设工程合同中提倡。审计对资金使用建设方如何审计均属于行政监督。而不应当直接制约合同的承包方，更不应当使承包方企业承担行政连带责任。该约定增加了国家审计成本，拖延了工程款支付形成了诸多三角债，造成了结算难、农民工工资矛盾、中小企业材料结算等诸多纠纷。根据上述全国人大常委会的意见和最高院的相关案例，审计机关的行政监督不应直接干预民事合同的履行。同时，审计应当改变作风，提高工作效率，执行国务院的最新政策，审计工作前移，重点抓好过程审计。适应企业参与国内外竞争的市场规则和快节奏，严格审计规范和审计期限，贯彻落实好国务院上述有关规定。由于合同履行的时间延续性，这类纠纷在今后几年还会继续大量产生。住建部有关过程决算的规定推行以后，大部分的工程款已经在过程审计后支付，审计不可能对工程款已经支付部分再行审计。只对包含保修金在内的10%左右工程尾款进行审计意义不大。即使双方合同达成审计合意，也要以合同双方自愿为前提，以招投标文件有约定为前置条件，以明确的书面合同约定为标准，对审计主体、范围、依据、审计期限均要有明确的书面约定。否则，简单约定以审计结论作为结算依据将会受到质疑。任何单方强制的约定含糊不明确的约定应该认定为无效条款。超越招标文件的合同约定、行政干预单方面不合理解释、利用审计拖延行为都不应该得到支持。仲裁应当依法公平公正、独立高效保护合同双方的合法权益，提高仲裁公信力，依法依规共同维护好全社会的营商环境，为依法治国贡献仲裁力量。