正始改制：两千年前的省管县改革实践

三国魏正始年间，散骑常侍、中护军夏侯玄，针对郡县权力过大、官员职务不清的现状，提出了以限制地方权力、加强中央权威为核心的改革主张。因这一改革发生在正始年间，故称正始改制。

一、改革前的帝国现状

秦始皇统一六国后，有感于分封制是诸侯为乱的主要原因，将权力收归中央，设天下为三十六郡，郡下设县，郡守、县令（长）均由朝廷直接任命，从而建立了第一个中央集权的大一统王朝。

汉初施行的是郡县、封国并行的“一国两制”政策，虽经高祖白马之盟，确定了“非刘氏不王”的方针，打消了异姓称王的念头，但七王之乱让帝国统治者看到分封诸王的权力依然过大。于是自武帝始，推行推恩令，将刘姓诸王的封地逐渐碎片化。这样，封国土地变小，相应地，国家直辖区域增大。

但问题随之出现。由于郡一级行政机构的变多，国家很难进行有效管理。于是武帝又将天下分为十三监察区，名为州。每州设一名刺史，负责辖区内吏政巡察、不法检举。

此时的州还不是一级行政机构，并没有固定的办公场所。而且起始，郡守的俸禄为两千石，而刺史仅为六百石。

东汉建立，刺史已有固定治所，有风闻奏事之权，而且提俸为两千石，官职已与郡守相平。汉末为打击黄巾军，改刺史为州牧。所谓牧，即司牧一方的意思。从此，州牧上马管军、下马管民，成为郡的上级机构。帝国的管理层级从秦时的郡县两级，变成了州郡县三级。魏国建立，更在州的基础上设都督，管理层级更多。

另一方面，曹丕建魏，为拉拢士族，推行九品中正制选官制度。九品中正制又称九品官人法，是指官员由州郡所设的中正官给予评价，评价等次分为九级：上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下。吏部根据中正的评价确定官员的升黜。

九品中正制其实是朝廷与士族妥协共治的结果。因为自两汉以来逐步形成的世家士族，其根基即在郡县。后世所谓“郡望”，即是这个意思。随着九品中正制的施行，中正官由士族所在的郡县把持，其对朝官任用的影响越来越大，士族发展到足可以与朝廷分庭抗礼的地方势力。

一句话，曹魏到了齐王曹芳所在的正始年间，所面临的局面就是：州郡权力过大，中央权威不彰。

二、正始改制：削弱地方，加强集权

正始元年（240年），曹芳即皇帝位后，大将军曹爽与太尉司马懿共同辅政。后曹爽在其幕僚的帮助下，逐步架空司马懿，权力集中在了自己一人手中。

这时，曹爽表弟散骑常侍、中护军夏侯玄提出正始改制主张。夏侯玄正始改制主要涉及三大方面：审官择人、除重官、改服制。

所谓审官择人，即是改革九品中正制，明晰吏部和中正的权力界限。夏侯玄认为，量才录用，是台阁的权力。乡望里谈，是中正的职分。审官择人，就是明确二者之间的职责划分，使之不互相干涉。这是明面上的话，实际是削弱中正权力，加强中央集权。

除重官，就是撤销重叠的管理层级，精简管理流程。夏侯玄说，目前的管理制度，由于层级多、官职乱，致使办事效率低下、朝廷负担加重。而且在州郡县三级管理体制下，县一级官员处在基层，事繁苦多，但功劳往往被郡守所据。因此，应省减郡一级设置，改由州辖县。当然，如前所述，夏侯玄的这一主张，目的还是在打击郡县士族势力。

至于改服制，意思是以简朴主义反对朝野上下盛行的奢靡之风。从根子上说，这也是以玄学所崇尚的道家思想，反对以司马氏为代表的士族礼学。

可以看出，夏侯玄的这些改革主张，精准击中时弊。其中的除重官，可以说是两千年前的省管县改革，而改服制也可以说是古代的反对浪费、崇尚节约宣言。

那么正始改制执行效果如何呢？

三、改制成败谈

夏侯玄提出的正始改制，是具体执行了还是仅存在于理论中呢？后世对这个问题其实是有争议的。

按照《三国志》的说法，时为太傅的司马懿是以时机不成熟为由将其压下的。但考虑到《三国志》成书在司马氏当政的晋代，一些涉及晋先王的事迹多有隐晦，而且考之《晋书》中有关“（爽）兄弟并典兵……屡改制度”“正始中合并郡县，此省吏也”等记载，个人认为，当政的曹爽是予以执行了，至少是部分予以执行了。

那么正始改制为什么没有成功？个人认为，主要有以下几点原因。

一是步子迈得太大。汉代所推行的察举制，已经养成世家的雏形。所谓“两汉养士四百年”，至汉末，已经有“四世三公”的汝南袁氏、“四世太尉”的弘农杨氏这样的世代高官大族的出现，同时像颖川荀氏、许县陈氏，以及荆州六大家族、吴中四姓等豪族也登上历史舞台。经九品中正制后，士族阶层进一步固化，其影响甚至历魏晋南北朝，至隋唐科举制后才有所松动，经黄巢之乱才彻底覆灭。在风雨飘摇的魏末，怎么能一下就成功呢？

二是改革派夏侯玄远离权力中心。按照《三国志》的说法，夏侯玄提出改革方案不久，即被派驻西线，任征西将军，假节都督雍、凉诸军事。他不仅被排除在权力中心之外，而且离开政界，进入军队。这样怎能保障他的改革方略被完全、正确地执行？

三是曹爽的倒行逆施。排挤掉司马懿的曹爽一党，完成了对权力的垄断，不仅不去革除朝政弊端，反而共分权利，骄纵不法，惹得天怨人怒。所以高平陵之变，甚至曹爽一些党羽都倒向司马氏。而代表士族的司马氏怎么能容忍对自己特权的打压？

但正始改制真的没一点效果吗？也不尽然。做了皇帝的司马氏，从江湖登上江山，位置变了，看问题的角度也就不一样了。晋代州郡县大中小中正，实际已由中央的司徒府任命，事实上已部分剥夺了地方实力派的权力。

得不到满足的南方士族，却因此与南下的掌权门阀，在整个东晋纠缠不清，终于把晋室耗空。所以这个结，暂时还没法解。

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