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为防美国切断跨境清算，央行成立金融网关公司？加强合作才是目的

王永利（资深金融研究者）

日前，中国人民银行网站正式发布公告称，SWIFT与4家中资机构合资成立金融网关信息服务有限公司，向用户提供金融网关服务。这引发了很多猜想与争议，为什么要加强与SWIFT合作呢？

3月23日，中国人民银行网站正式发布公告：为进一步提升跨境金融网络与信息服务水平，保障SWIFT境内用户合法权益与业务连续性，SWIFT与4家中资机构合资成立金融网关信息服务有限公司（注：该公司工商注册信息显示，公司注册资本1000万欧元，其中，SWIFT持股55%并派出法人代表，中国人民银行清算总中心持股34%，跨境银行间支付清算有限公司（CIPS）持股5%，人民银行数字货币研究所、中国支付清算协会分别持有3%），向用户提供金融网关服务，包括建立并运营金融报文服务的本地网络集中点、建立并运营本地数据仓库等服务。

这一消息引发了很多猜想与争议。有人认为，这是“防美国切断跨境清算，央行未雨绸缪！！”，也有人认为SWIFT是美国控制的国际支付清算体系，与SWIFT合作没有实际意义，应该抓紧建立中国自主可控的国际支付清算体系。

那么，为什么要加强与SWIFT合作呢？

这需要放在整个国际支付清算体系建设与运营中仔细分析。

国际支付清算体系组成要素

跨国经贸往来和金融交易的支付清算，涉及清算货币选择、清算账户体系、报文管理体系、清算实际处理等一系列内容，由此形成完整的国际支付清算体系。

1.清算货币选择

拥有不同主权货币的国家之间发生投资或贸易往来、金融交易等，首先涉及使用什么货币进行计价和清算的问题。这需要从不同货币的流动性、安全性、盈利性进行综合考虑，要么使用往来双方中更具话语权一方的货币，要么使用国际上广泛流通的主要国家的货币。为满足跨境支付需要并有效避免汇率风险，计价清算货币与实际储备货币会出现不同，即使采用非主要国际货币进行计价清算，其收到的外汇也可能转化成主要国际货币作为外汇储备。

在国际间广泛选择的基础上，最终形成不同国家货币国际化的世界排名，综合国力（包括经济、政治、军事、文化、法律、科研等诸多因素）和国际影响力（需要扩大开放，参与国际事务）最为强大国家的货币就成为国际中心货币，如美元（目前，其在跨境贸易及金融交易支付份额中占比40%以上，在全球外汇储备中占比60%以上）。

能否成为主要国际货币，特别是国际中心货币，是有极其苛刻条件的，取决于其他国家是否愿意接受，并不是一个国家想让本国货币国际化就能国际化的。由于GDP只是年度新增产值的概念，GDP世界排名（所谓“第几大经济体”）并不等同于综合国力和国际影响力的世界排名，一国货币的国际化水平与GDP的世界排名并不是同步变化的。正因如此，美国尽管GDP在1890年之前就已经超过英国，但美元直到1944年布雷顿森林协议签署后才取代英镑成为国际中心货币。中国虽然已经成为世界第二大经济体与最大货物贸易国，但目前人民币在跨境贸易及金融交易的支付份额只有2%左右，在全球外汇储备中的份额更低，影响力还很小。

2.清算账户体系

货币的支付清算，包括现金清算和记账清算两大类。

现金清算是由付款方直接用现金支付给收款方的直接清算方式。

记账清算则是由付款方通知其开户银行，将应付款项从其存款账户中扣除，转给收款方开户银行并计入其存款账户的间接清算方式。

由于存在明显优势，所以记账清算日益替代现金清算成为各国支付清算的主体，国际支付清算基本上都是记账清算。

记账清算下就涉及银行之间清算账户的开立和管理问题，包括账户实名制信息核查与管理、账户使用范围、是否允许透支、存款与透支的计息等。

银行清算账户的开立，包括“对开账户”与“集中开户”两类方式。对开账户是由可能发生资金清算关系的两家银行相互开立存款（备付金）账户。这种方式需要开立的清算账户将非常多，对备付金安排和账户管理会带来很多麻烦；集中开户是指在一定区域内确定一家清算中心，各银行均在清算中心开立账户。这种方式可以大大减少清算账户的数量，减轻备付金与账户管理压力。

理论上，账户越集中，效率越提高，全国乃至全世界建立一个清算总中心，实施高度集中开户是最优选择。但这又涉及各国货币管理、跨国数据与系统安全、国家主权保护等问题，目前主要是在国家范围内建立清算总中心，实施集中开户，而且一般只有在本国境内注册的机构才能成为清算会员，非境内注册机构只能找清算会员作为代理机构间接参与清算。

由于跨境支付清算涉及语言、法律、通道等诸多因素，其管理远比国内支付清算复杂，很多国家都将国内清算总中心与跨境清算总中心适当分离（如美联储的大额适时清算系统Fedwire与纽约清算所跨境支付系统Chips、中国人民银行的大额适时清算系统CNAPS与跨境银行间支付系统CIPS等），建立起专业管理体系和风险防火墙。

另外，1930年成立于瑞士巴塞尔的“国际清算银行”（BIS）也在致力于“促进各国中央银行之间的合作及其国际金融业务清算提供便利”，包括推动国际清算处理标准的统一和完善。但迄今为止，BIS还主要发挥中央银行间的协调与会商作用，尚未充分发挥国际清算总中心实际进行业务处理的作用。

3.报文管理体系

国际支付清算需要有专门的通知报文体系，包括语言文字选择以及业务种类、报文格式、核心内容、加密保护等方面的标准以及具体传送方式（挂号邮寄、电报发送、网络传递）、系统运维、账务核对、差错处理等，在此基础上，由付款方开户银行发出报文并从付款方存款账户中扣除相关款项，同时给付款方发出扣款通知。如果收付款开户银行相互开户，则付款方开户银行直接将报文传送收款方开户银行即可；如果二者没有相互开户，还要通过二者都开立账户的机构转报并相应进行账务处理。

报文管理体系也存在从各国分散独立到全球集中与标准化的发展过程。最早支付报文需要通过各国邮局进行处理和分别报送，缺乏专门通道和规范标准，成本高、效率低。实践中人们逐渐意识到，国际支付清算的发展，需要集中统一标准化的报文管理体系。

1973年在比利时注册成立的“环球银行间金融电讯协会”（SWIFT），注重于国际化、专业化、中立化发展，表现出很大优势，得到广泛欢迎，逐渐形成了国际化、标准化的支付报文管理体系，成为全球支付清算报文传送最集中、最重要的基础设施，大大提高了国际支付报文传送与处理的效率。

实践证明，全世界共建共享统一的报文管理体系，是最优选择。

4.清算实际处理

在前述条件具备情况下，付款方开户银行将选定清算账户与转账通道，按照规则编发付款报文，从付款方账户扣减相关款项，记入收款方开户银行的清算账户。收款方开户银行收到报文后需要解押（密）核对无误后据以从付款方开户银行清算账户扣减，转入收款方的存款账户，并向收款方发出收款入账通知，完成此笔国际支付清算业务。

为保证资金安全，支付清算中，一般只能由付款方发起，清算机构一般只能主动贷记账户（增加存款），不能主动借记账户（扣减存款），除非经付款方同意并签订特殊协议才允许由收款方主动发起、清算机构主动扣款。

同时，支付清算实际处理还需要满足反洗钱、反恐怖输送等方面的合规监管要求。

综上可见，在国际支付清算体系中，清算账户主要进行资金支付处理与余额管理，解决的是资金流；报文管理体系主要负责传送清算账户处理的指令（依据），解决的是信息流，二者相互联接才能使支付清算得到解决，没有完善的清算账户体系与报文管理体系，国际支付清算就难以高效发展。记账清算体系下，一种货币的全球清算总中心应该在该货币发行国，一国货币的国际化程度决定着该国对国际清算体系的影响力。

从全球角度整体看，计价清算货币、清算账户体系与报文管理体系越集中、越标准，国际支付清算的效率就会越高，成本就会越低。但这又带来支付账户与报文体系的控制与国家安全问题，越是国际性组织，越需要具有中立与公平公正的治理保证。

SWIFT在国际支付清算中的作用

现在，SWIFT已经成为覆盖全球200多个国家和地区、1万多家成员机构的专门服务于跨境支付清算的国际电讯组织。SWIFT只是报文管理体系，并不涉及资金账户，解决的是支付清算的信息流，而不是资金流，仅有SWIFT是不能完成支付清算的。

需要注意的是：SWIFT是注册在比利时的国际商业组织，其初衷就是建立专业、中立（不受政治影响）、国际化的报文管理体系，其会员单位只能是商业性金融机构，而不能是政府机构，董事只能由会员单位选派，不能是政府官员；SWIFT并不是美国的支付清算组织，也并非只运行美元支付清算（实际上运行十多个币种，包括港币和人民币），接受10国中央银行监督，更多受到欧盟的影响，而不是完全由美国控制的。当然，由于美元在全球支付清算中占比最高，美国通过对美元的监控而对SWIFT具有很大影响力，SWIFT的董事长一般为美国机构代表，但美国在董事会中只有2个席位；美国在2001年“9.11恐怖袭击”后，以反恐为由强化了对SWIFT的影响，引发不少国家对 SWIFT中立性的忧虑。但SWIFT发展成为覆盖全球的金融电讯管理体系并保持稳定运行是非常不容易的，一个国家要在SWIFT之外重新建立一套独立自主的环球金融电讯管理体系并能得到广泛认可和使用是很难的，各个国家最好的选择依然是积极参与SWIFT的公司治理，强化SWIFT的中立性，抑制单一国家对这一重要的全球基础设施的控制或干预；美国更多的是会影响美元的全球清算，能否将一个国家踢出美元与SWIFT清算体系，关键是美国及其盟友（特别是欧盟）是否会完全断绝与这个国家的经济往来，只要保持经济往来，就难以将这个国家完全踢出美元与SWIFT清算体系，否则，反而会削弱美元的国际使用与SWIFT的业务发展。

当然，如果出现极端情况，一国被美国、欧盟等断绝经济往来并被SWIFT切断系统联接和业务服务，又没有替代方案，该国与其他国家经济往来的支付清算也会受到影响，只能与继续保持经济往来的国家建立新的支付报文传送与处理的替代体系。

应该清楚的是，支付清算是为经济往来服务的，一个国家扩大对外开放，发展国际经济往来，其国际支付清算才能随之更好地发展。如果国家闭关锁国，或者被主要经济体全面制裁而断绝经济往来，其与这些国家的支付清算也就不复存在。所以，寄希望于在SWIFT之外建立一国独立自主的跨境报文管理体系以避免被SWIFT卡住脖子并不现实，优先的选择依然是加强与SWIFT的合作。

与SWIFT合作建立金融网关的意义

随着对外贸易、投资和金融交易的不断发展，中国跨境支付清算也在快速发展，通过SWIFT处理的业务笔数与金额规模日益增长，对清算处理的合规性、连续性、稳定性和数据（信息）安全性等提出了更高要求。其中，由参与机构直接与SWIFT洽谈与对接系统、传送数据、处理业务等，效率低、成本高、存在不少风险隐患，需要改进。

2018年5月，国际清算银行“支付与市场基础设施委员会（CPMI）”发布《与终端安全相关的批发支付欺诈风险管理策略》，明确报文传输网络利益相关方要采取措施，共同维护金融稳定，并要求各成员央行推动实施。目前，全球已有多家央行作出跨境金融报文本地存储安排，通过建立数据仓库进行合规审慎分析。

中国人民银行对此也高度重视，于2018年开始即推动加强跨境金融网络与信息服务集中管理，并加强与SWIFT的合作沟通推进相关工作。现在，与SWIFT联合成立网关公司，就是这方面前期工作的重要成果，主要目标是建立并运营SWIFT主干网在中国的网络集中接入关口，向用户提供统一的接入指导、业务咨询、清算处理等专业化的更稳定、韧性强、安全合规的金融网关服务，并将境内机构与SWIFT逐笔办理全额支付清算转变为境内机构先在网关公司进行收支汇总轧抵后的净额清算，相应建立并运营本地数据仓库，保护跨境支付信息与数据安全，增强国家对跨境支付清算的统筹监测与合规监管等，有利于实现互利共赢。

与SWIFT合作建立金融网关，显然不是为了应对“美国切断SWIFT对中国的联接”，相反，是为了加强与SWIFT的合作，并共同推进人民币国际化与数字货币的发展。

其中，为推动人民币国际化发展，就需要人民币跨境支付清算系统CIPS的支持。

CIPS机构实际运行还刚刚起步，当前的工作重点，应该集中到人民币跨境清算账户体系建设上，而不应放在独立自主的报文管理体系建设上。应该积极借助于SWIFT体系运行，将CIPS推广到SWIFT的会员单位，建立和完善覆盖全球的人民币清算账户体系。在账户体系联通后，即使极端情况下SWIFT切断与中国的联接，要形成替代性报文运行体系也并非难事。

CIPS首先应该是人民币跨境清算账户体系，在人民币基础上，可以向其他货币延伸，成为多币种清算的中国金融网关。

同时，目前很多国家都在研发央行（法定）数字货币（CBDC），SWIFT也在积极研究数字货币运行与自身的数字化转型。中国数字人民币已经进入广泛的社会公测，走在世界各国数字货币研发实施的前列。因此，SWIFT加强与中国央行的合作，共同探讨数字货币全球支付的网关接口标准与管理规则，属于强强联合，具有重要意义。

正因如此，参与跨境支付金融网关建立的，不仅包括中国人民银行清算总中心，还包括跨境银行间支付清算有限公司以及人民银行数字货币研究所、中国支付清算协会，这让人充满期待。