论新时代“枫桥经验”视域下人民调解员队伍建设现状与完善

李鑫宇 云南师范大学法学与社会学学院硕士研究生

“枫桥经验”经过历史的检验充分证明其对于基层治理现代化的作用无可替代。人民调解员是“枫桥经验”的活性细胞，是法律职业共同体的重要组成部分，是新时代“枫桥经验”的主力军。但实践中人民调解员队伍的发展现状却在一定程度上制约着“枫桥经验”功能的发挥。要充分认识到人民调解员队伍建设对于新时代“枫桥经验”的坚持和发展的重要性，审视当前人民调解员队伍建设的现状，找出当前人民调解员队伍建设中存在的问题，尝试提出相应的对策，是促进人民调解充分释放预防和化解社会矛盾的内在功能，实现基层治理现代化的必然要求。

20世纪60年代初，浙江诸暨干部群众创造了“依靠群众就地化解矛盾”的“枫桥经验”，同时与时俱进，根据社会形势的变化赋予其新的内涵，成为我国政法综治战线的一面鲜明旗帜，有效解决了基层各类矛盾和问题。“枫桥经验”是在“坚持以人民为中心”思想指导下的共建共治共享的基层社会治理经验，强调自治、法治、德治三者有机融合，其本质是发动和依靠群众化解人民内部矛盾。在新的形势下，为了更好地履行社会管理职能，更需要发动群众、依靠群众，更应坚持和发扬“枫桥经验”。作为中国基层社会治理的一面旗帜，“枫桥经验”形成于社会主义建设时期，发展于改革开放时期，创新于中国特色社会主义新时代，凝结着一代代中国共产党人带领人民群众创新基层社会治理的探索，历经时代淬炼而不朽，迸发出穿越时空的旺盛生命力。作为“枫桥经验”的典型表现形式，人民调解是坚持和发展“枫桥经验”的关键一招，而人民调解员则是人民调解的主导者和具体实施者。人民调解员队伍建设是否成功很大程度上决定着人民调解工作能否顺利开展，乃至于“枫桥经验”的价值能否实现。

一、问题的提出

党的十八届四中全会关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中将“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。加强行业性、专业性人民调解组织建设，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。”作为健全依法维权和化解纠纷机制的重要内容。人民调解员队伍建设则是完善多元化纠纷解决机制必须高度重视的一个环节。

由于人民调解员队伍建设对于实现人民调解制度所追求的“案结事了人和”“定纷止争”价值目标具有关键意义。基于此，2010年全国人大通过了人民调解法，这标志着人民调解这一非正式的纠纷解决方式走上了法治化的轨道。该法第14条对人民调解员任职要求作出了明确规定：“人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。”“枫桥经验”已然成为中国共产党领导人民进行基层社会治理的法宝且是事关国家安全稳定发展的丰富宝藏，这一重大论断命题意味着人民调解员队伍建设的专业化、法治化已然成为新时代人民调解制度革新的题中应有之义。2022年8月25日，中华全国人民调解员协会召开第五届会员代表大会也同样强调进一步加强教育培训，加强思想政治和纪律作风教育，加强相关法律、专业知识和科技信息技术的学习，着力提升队伍素质。但有学者却认为“发挥如此多功能的人民调解在进入新世纪后却逐渐失去了往日的光辉”。实践中我国人民调解员队伍建设现状如何？是新时代坚持和发展“枫桥经验”必须面对的现实问题。

笔者通过调研当前人民调解员队伍建设现状，发现我国人民调解所取得的成就是巨大的。以K市某区为例，从2022年1-10月的人民调解所取得的效果来看，调解案件数量3182件，其中成功调解3179件，调解成功率接近100%，一批难点热点问题和矛盾纠纷经过人民调解消除在了萌芽状态，未发生因民事纠纷调解不力而导致矛盾升级或激化影响社会稳定的民转刑案件。但是也同样发现当前我国人民调解员队伍建设仍存在诸多问题，阻碍了人民调解员队伍朝着法治化、专业化方向发展。为了强化人民调解在新时代下所承担的顺利实现基层治理现代化的历史使命，发挥人民群众积极性、主动性、创造性，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面，进而促进国家治理体系和治理能力现代化，有必要对我国当前人民调解员队伍建设现状进行审视。

二、人民调解员队伍之重要性分析

（一）人民调解员队伍是基层社会治理现代化的活性细胞

国家治理体系与治理能力现代化最重要的反映就是基层社会治理现代化。在基层治理能力现代化进程中，就治理主体而言，更多强调的是多元主体共治，以现代社会治理理念、公共治理规则等为基准，提升基层治理水平。基层社会的和谐稳定发展也依赖着人民调解员的综合素质与调解技艺。因此，人民调解员队伍就是平衡基层社会利益双方的权利与义务的活性细胞。人民调解员在基层社会中所扮演的角色是基层社会矛盾的萌芽和根源的发现者，通过其自身具备的人生阅历、年龄、特定职业经历、在当地所具有的道德权威、系统完备的法学知识等属性帮助人民法院所面临的“案多人少”的现实困境，从事先预防维度予以有效“减负”。

在国际社会中，国家间的共同利益是国家合作的基础，而利益对立是产生冲突与对立的根源。同样，基层社会的和谐稳定取决于人民群众之间的利益共识，而导致基层社会动荡的根源是人民群众的利益对立。维护自身权益是人的本性，而为了维护自身权益，矛盾双方与生俱来的“复仇”意识便会自然产生，丧失一个自然人本来就薄弱的理性特征，采取一切手段只为填补内心对于利益丧失的不满。如若任由其发展，一些不稳定因素，甚至一些恶性刑事案件就会层出不穷，何谈基层社会的和谐与稳定。此时，通过价值中立的人民调解员及时对矛盾进行干预和介入，充分倾听矛盾双方的内心不满，使得充满戾气的矛盾双方拥有语言吐露的途径，克服其使用原始手段发泄内心不满的原始秉性，为其薄弱的理性人格生长搭建温床，待时机成熟，化解双方的矛盾，最终实现“案结事了人和”的理想状态。

（二）人民调解员队伍是法律职业共同体的重要组成部分

党的二十大报告明确指出“中国式现代化为人类实现现代化提供了新的选择”。中国式现代化折射到法治领域的主体现代化就需要将人民调解员纳入法律职业共同体中来，这是中国式法治主体现代化的题中应有之义。法学学者主张法律职业共同体是一个由法官、检察官、律师以及法学学者等组成的法律职业群体，并没有将人民调解员纳入法律职业共同体的范围中。但随着我国全面依法治国的深入推进，调解、诉讼、仲裁等多元化纠纷解决机制基本构建完成。人民调解法、《人民调解工作若干规定》等规范性文件已在我国实施多年，各地还根据实际制定了一系列红头文件，如《xx市xx区在推进市域社会治理现代化进程中进一步加强人民调解工作完善多元化纠纷解决体制机制建设的实施意见》等，这意味着国家和地方都积极推进人民调解朝着法治化的方向发展。新时代，习近平总书记多次强调要坚持和发展好“枫桥经验”，而人民调解员是从“人”的维度上影响人民调解政法战略能否顺利实施的重要主体性要素。在新时代下，社会矛盾纠纷呈现多元化、专业化趋势特点以及人民群众法律意识的日益提高，传统的“和稀泥”劝和式调解越来越不能满足群众需求。人民调解员在处理纠纷时坚持的是和律师、法官、检察官等传统法律职业共同体共同的价值理念，即“以事实为依据，以法律为准绳”的原则，只是相比较于传统的法律职业而言，在调解过程中对人民调解员的素质要求更高，除了具有相应的法律知识结构以外，还需要结合常识、常情、常理，运用“良心”为矛盾双方的利益冲突划出权利-义务的边界。

基于我国处于社会高速转型期的客观现实，传统的法官、检察官、律师以及法学学者组成的法律职业共同体已经不能适应当下社会的发展。2018年司法考试改革后，司法部颁布的《国家统一法律职业资格考试实施办法》第2条明确规定：“国家统一法律职业资格考试是国家统一组织的选拔合格法律职业人才的国家考试。初任法官、初任检察官，申请律师执业、公证员执业和初次担任法律类仲裁员，以及行政机关中初次从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问的公务员，应当通过国家统一法律职业资格考试，取得法律职业资格。”该条扩大了法律职业资格的主体范围，但遗憾的是没有将人民调解员纳入其中。按照相应逻辑，国家统一法律职业资格考试由司法部主管，人民调解也由司法行政机关负责，将人民调解员排除在法律职业之外是当前一大不足之处。但考虑到我国现实状况，一律要求所有人民调解员都必须具有职业资格，对于当前已经是人民调解员的大多数人而言，无疑是非常困难的，他们没有过多的时间与能力参加这样一个法学知识体系极其庞大的资格考试。笔者认为，可以从高等学校法学专业的学生进行试点，要求进入人民调解员队伍须取得法律职业资格，采取原有人民调解员不变，新入人民调解员须获取法律职业资格这样一种渐进过渡的模式，以弥补理想状态与现实之间的鸿沟。当然，这样还有助于缓解当前数量庞大的高校毕业生与市场就业岗位相对饱和之间的矛盾，为法学专业毕业生增加了一个就业途径。中国式现代化对于多元化纠纷解决的主体同样也提出多元化的要求，应将人民调解员纳入到法律职业共同体当中，作为法律职业共同体的重要组成部分，使得人民调解员、检察官、法官、律师、法学学者等在不同的领域发挥独特的功能价值。坚持相互合作、相互配合共同为多元化纠纷解决机制构建无懈可击的人力保障。

（三）人民调解员队伍是新时代“枫桥经验”的主力军

当前，“枫桥经验”的内涵较其创造初期已经大大延伸，“枫桥式”人民法庭也同样是新时代“枫桥经验”的衍生品，应该激发人民法庭在基层治理现代化中的潜能。毋庸置疑，人民法院作为我国的审判机关，在化解社会纠纷矛盾、维护人民群众合法权益方面发挥着举足轻重的作用，但是如果过分强调人民法院通过非诉讼纠纷解决机制来化解社会纠纷矛盾，一方面就与人民法院作为审判机关的国家机关定位背道而驰。通过诉讼来解决人民群众内部矛盾才是人民法院的本质所在。另一方面，司法是维护公平正义的最后一道防线，人民法院作为司法机关也应该成为纠纷彻底化解的最后一道屏障。但考虑到目前人民调解员队伍建设有待进一步加强，通过“枫桥式”人民法庭，相应延伸和发挥司法的职能，在源头预防化解纠纷矛盾、服务广大基层人民群众、参与基层社会治理等诸多方面积极作为也是新时代“社会治安综合治理”的题中应有之义。但回归到“枫桥经验”的本质—依靠群众就地化解矛盾，不论其随着时代的发展内涵如何变化，这一本质始终是“枫桥经验”的活水之源，这也就意味着新时代的“枫桥经验”下，人民调解员队伍仍然是依靠群众就地化解矛盾的主力军，其他形式是对人民调解的重要补充。当然这就要求人民调解员具有极高的专业调解技艺与综合素质，这是人民调解实现现代化转型的重点内容。

三、人民调解员队伍建设现状与问题分析

为了使新时代人民调解员队伍朝着法治化、专业化的方向发展，对当前人民调解员队伍建设现状进行充分认识是必不可少的。通过调研，发现当前人民调解员队伍建设现状与存在的问题如下。

（一）人民调解员总人数占总人口数比例低

以笔者调研的Y省K市某区为例，该区全区总人口（常住人口）为649501人（数据公布于2021年7月1日），而全区人民调解员总数为398人。人民调解员总人数仅占该区总人口数的0.06%，比例过低（图1）。

在我国社会整体处于高速转型时期的现实下，经济社会所呈现出来的“陌生人社会”特征愈加明显，现代化的社会治理涉及党建引领、平安建设、民生保障等诸多领域，面临的社会治理难题更是千差万别，需要满足更加精细化、小众化、多样化的社会需求。传统社会中面对冲突时“忍一时风平浪静”的传统矛盾处理思维倾向早已被取代。面对拥有60万人口的行政区域，仅一个季度的纠纷数量就高达1110件，涉及当事人2329人、涉及协议金额1571.96万元。其中，疑难复杂和重大案件79件。纠纷数量如此之多，但人民调解员总人数占比却如此之低。这意味着该区每一个人民调解员需要负责处理的纠纷数量十分庞大，极易导致人民调解员因此丧失在调解纠纷时应该具备且十分重要的耐心和细心的品质，而新时代“枫桥经验”注重的恰恰是纠纷化解的实效，坚持求真务实，真正帮助人民群众就地解决矛盾纠纷，这是“求实”理念对人民调解的要求。但此种情形下只能将其视作冷冰冰的案件，不能真正将矛盾双方心中“怒火”彻底熄灭，与人民调解制度所追求的“案结事了人和”的价值目标大相径庭，“人民调解为人民”的良好局面难以构建，极大限制了人民调解制度优势的充分发挥。

如果多元化纠纷解决机制的人民调解制度没有起到对案件的分流作用，没有起到维护基层社会稳定的功能，反而为人民法院输送了大量的案件，让法院“负担”加重，最为严重后果则是让双方的矛盾“萌芽”激化为原告与被告的彻底敌对状态，那就会为基层社会治理埋下不稳定的“定时炸弹”，这样背离设立初衷的制度就值得深思。人民调解员总人数占总人口数比例低也是实现人民调解专业化的根本性障碍。下文主张调解委员会类型多元化有待加强的这一问题的成因也是由于人民调解员总人数占总人口数比例低。多元化的人民调解委员会类型需要相当数量的人民调解员，但人民调解员总人数占总人口数比例低这一客观现状极大制约了人民调解委员会类型实现多元化。可以肯定的是，在经济发展水平处于前列的城市中，人民调解员总人数占比如此之低，在其他经济发展水平相对落后的一些地方，人民调解员总人数占当地总人口数的比例也同样不可乐观。

（二）调解委员会类型与人民调解员民族分布不均衡

首先，通过调研发现，该区共有70个调解委员会。这70个调解委员会具体为社区调解委员会58个；街道调解委员会7个；交通事故调解委员会1个；医疗纠纷调解委员会1个；劳动争议调解委员会1个；消费权益纠纷调解委员会1个；家庭婚姻调解委员会1个（分布情况如图2）。

从上图可以发现，调解委员会类型设置极不均衡，专业性水平有待进一步加强。在纠纷多元化的现代社会，各类纠纷愈来愈呈现出专业较强的特点，仅依靠普通的调解委员会是难以有效化解纠纷的，但现状却是专业型的人民调解委员会数量非常少，这与我们所提倡的“着力构建以社区为基础、以专业调解为特色的大调解工作格局”，让人民调解朝着专业化水平方向发展的目标存在一定的差距。

其次，人民调解员的民族分布也极不均衡。通过调研，K市某区是一个以汉族人口居多的多民族聚居区，全区居民主要分为汉、彝、回、白、哈尼、壮、傣、苗、傈僳、拉祜、佤、纳西、景颇、瑶、藏、布朗、阿昌、怒、普米、德昂、独龙、蒙古、基诺、水、满、布依等44个以上民族。但是该区人民调解员队伍仅由汉族（368人）、回族（11人）、彝族（7人）、白族（2人）、哈尼族（2人）、傈僳族（2人）、傣族（1人）、侗族（1人）、苗族（1人）、壮族（1人）这10个民族构成（图3）。

上图清晰反映出当前人民调解员队伍在民族分布上的比例失衡的现状。我国是一个多民族的国家，对于基层社会发生的诸多纠纷仍带有民族烙印与地方性特点，处理相关纠纷所需用到的公序良俗也许只有本民族的人才能够了解其中真正要义并将其用于化解纠纷当中。当前，人民调解员队伍的民族分布状况不利于解决那些带有强烈民族特点的纠纷，“小事不出村，大事不出镇、矛盾不上交”的理想状态恐怕难以得到真正的落实。

人民调解员队伍的专业素养和综合素质有待加强

根据调研，在398位人民调解员中，专职人民调解员共有42人，占全部人民调解员的10.6%，余下的356人都是兼职人民调解员。由于兼职调解员在时间精力、专业素质等方面受限，也制约了调解工作的有效开展。毋庸置疑，兼职人民调解员还具有除了人民调解以外的本职工作，进行人民调解仅仅是他们众多社会角色所要承担的任务的其中一小部分。如需要兼职人民调解员花费大量时间参加培训、学习有关法律法规等提高自身调解专业素养和综合素质的活动上，由于其具有自身的本职工作、家庭等诸多方面的影响是不大现实的。以当前的现状想要最大程度提高人民调解员队伍素质是不太容易的。而专职人民调解员，顾名思义其本职工作就是进行人民调解，其参加相关培训，学习法律法规等以提高自身调解专业水平和综合素质是人民调解工作的内在要求。

专职人民调解员才是人民调解的核心力量，但当前的专职人民调解员当中调解经验丰富的调解员较少，而且大都以本社区、本村的中老年人为主。其中人民调解员工作年限（不满1年257人，最长1人工作年限24年）3年以下共有324人；3年以上共有74人（图4）。大部分人民调解员的工作年限都较短，而对于化解纠纷这样的实践性极强的工作，现有人民调解员不能有效处理各种相对疑难、复杂的矛盾纠纷。

此外，大部分专职人民调解员没有受过系统的法学教育，缺乏法律工作所需要的法律思维。此外，法律工作除了需要系统的法学教育，也需要处理相关案件的实际经历。但就调研结果来看，目前专职人民调解员中也鲜少有司法、行政岗位工作经历。但是在新时代下随着全面依法治国的深入推进以及人民对美好生活的向往的期待逐渐强烈。人民群众的法治意识趋于强烈，传统的人民调解范围仅限于熟人社会当中，人民群众之间的矛盾基本不会上升到法律层面，更多强调的是通过讲道理、说人情等方式来调解双方之间的矛盾的形式已经不能适应当前社会的现实。人民群众在解决纠纷时越来越重视价值中立的第三方主体的专业程度，但相关部门对人民调解员队伍法治素养重视程度还有待加强。当出现纠纷时，人民调解员在处理相关利益主体之间的纠纷时没有充分向纠纷主体展现出其在法律专业领域的系统且完备的法学知识储备，或者人民调解员现有法学知识储备不能满足纠纷主体对相对公平解决结果的期待与人民群众在解决纠纷时越来越重视价值中立的第三方主体的专业程度之间的矛盾，导致人民调解员制度受到来自社会各方的质疑，更甚者会导致人民群众对人民调解这一纠纷解决路径丧失原有的期待，进而将导致大量纠纷流向诉讼这一司法途径，彻底丧失人民调解制度的设立初衷。即使开设了有关培训课程，但是没有相关学习背景和法律职业经历的专职人民调解员，得到的专业培训的系统性、全面性、实用性仍显不足。

（四）人民调解员队伍建设信息公开机制不健全

本次调研发现，当前人民调解员队伍建设信息公开机制不健全，主要体现在人民调解员队伍信息统计不完整和向社会公开人民调解员队伍建设信息不及时这两个方面。在该区政府信息公开系统中也几乎查找不到有关该区人民调解员队伍建设信息的有关内容，人民群众就不能知悉人民调解的主体现状，导致对人民调解的认知度、认可度不高，很难发挥人民调解制度本身具有的纠纷化解优势。根据对人民调解员队伍信息统计的情况，笔者发现对于当前人民调解员队伍建设信息的统计的科学性也有待完善，诸如政治面貌、具体年龄、所属行业领域等信息没有进行统计，不能够清晰展现当前人民调解员队伍建设的全貌。另外，统计信息也存在滞后性的情况，主管部门没有及时更新最新的人民调解员队伍的相关信息。长此以往，很难发现人民调解员队伍在建设过程中存在的诸多问题，不利于就所存在的现实问题进行针对性的解决，从而制约了人民调解制度在新时代焕发出强烈的蓬勃与生机，影响人民调解制度充分发挥出它本身应有的维护基层社会稳定的功能价值。

四、完善新时代人民调解员队伍建设之对策

队伍素质直接决定调解工作成效。面对新形势新任务，调解员必须具备较高的政治素质、法治素养、专业能力和调解技能，更好满足人民群众优质高效化解矛盾纠纷的需要。为了实现“拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道”，打造一支德才兼备的高素质人民调解员队伍，必须针对实践中所存在的问题进行重点关注。

（一）提高人民调解员数量在人口总数中的整体比例

一项伟大的顶层设计，无论其所描绘的前景多么令人神往，但最终的决定性因素还是“人”这一主体性要素。马克思就曾说过，人是生产力中最活跃的因素。早在抗日战争时期，毛泽东同志所撰写的《大量吸收知识分子》一文中就曾说过：“在长期的和残酷的民族解放战争中，在建立新中国的伟大斗争中，共产党必须善于吸收知识分子，才能组织伟大的抗战力量，组织千百万农民群众，发展革命的文化运动和发展革命的统一战线。没有知识分子的参加，革命的胜利是不可能的。”同样，在新时代下要真正让素有“东方经验”之美誉的“枫桥经验”在中华大地焕发出强有力的顽强生命力，就必须吸收人民群众中的知识分子进入到人民调解这一队伍当中，组织千百万人民群众共同参与，让“人民调解为人民”的观念深入到人民群众内心当中。

提高人民调解员在人口数中的整体比例，使得人民调解员能够相应减少同一时间处理的纠纷数量，有更充分的精力和时间扮演利益双方心中怒火的“灭火器”，通过“唠家常”式地释法明理，“非对抗性”地分析利弊，让所经手的每一个纠纷得到真正的化解，最终实现“案结事了人和”的良好局面。如此一来，也能够避免纠纷因缺乏人民调解员花费足够的时间所导致的矛盾化解不彻底，进而流向诉讼的可能性，在一定程度上有利于缓解当前我国诉讼这一纠纷解决路径中普遍存在的“案多人少”的紧张局面，维系社会的良性运转。与此同时，提高人民调解员在人口数中的整体比例也能够满足人民群众对于其与利益相对方所发生的纠纷得到及时、有效处理的内心期盼。在社会主义市场经济体制下，人民群众对于提高纠纷解决效率的需求越来越强烈。相比较于诉讼这一具有严格程序限定的纠纷解决途径而言，灵活性就是人民调解的灵魂与核心，时间、地点均由利益双方来选择。提高人民调解员在人口总数中的整体比例，让更多利益纠纷双方主体能够享受到人民调解带来的高效纠纷化解优势，从多元化纠纷解决机制的层面满足人民群众对美好生活的向往的需求。

（二）丰富人民调解委员会类型和人民调解员民族结构

首先，随着我国经济社会发展进入到复杂态势，在社会交往过程中所发生的纠纷类型也同样呈现出复杂性与专业性的显著特征。矛盾纠纷化解机制是基层社会治理体系的重要组成部分，而解决纠纷是人民调解委员会的重要功能。从本文对当前人民调解员队伍建设现状分析可以发现，现有的调解委员会以社区为主，即一个社区一个调解委员会。在该社区中所发生的任何纠纷，社区调解委员会都能够出面进行调解，而不论是什么领域的纠纷，也不论人民调解员的专长，俗称“和稀泥”式的调解，可想而知这样“大锅饭”调解形式所取得的成果并不理想。《师说》曾有言：“闻道有先后，术业有专攻。”更何况是在当今社会分工越来越精准细化的客观现实下，在这样一个充满各种难以预测因素的时代下，传统的“一套机构包打天下”的人民调解模式已经不能真正做到各种纠纷与矛盾的就地化解。新时代下的人民调解机构应该学习借鉴人民法院按照案件的性质进行的内部机构的设置，应针对不同领域的纠纷设置对应的专业型人民调解委员会，如交通事故纠纷调解委员会、医疗事故纠纷调解委员会、消费权益纠纷调解委员会、劳动争议纠纷调解委员会、知识产权纠纷调解委员会等，增强专职人民调解员的职业意识与自豪感，吸引各专业领域优秀人才进入到专业型人民调解员队伍中来。为了便于管理，可将这些具体领域的调解委员会由街道人民调解委员会进行统一管理。与此同时，还需建立相关调解委员会事后追踪机制，由当初负责化解该纠纷的人民调解员对纠纷双方进行事后追踪，了解纠纷化解是否真正实现了“定分止争”“案结事了人和”的终极目标，确保不留纠纷“后遗症”。

其次，目前人民调解员队伍的多元民族特征不够凸显。今后人民调解员队伍建设的努力方向之一，应该是提高少数民族人民调解员的数量，打造一支民族多元的现代人民调解员队伍。要充分认识到我国是一个统一多民族的社会主义国家，很多基层社会纠纷的产生具有一定的地域性。针对此类纠纷由本民族的人民调解员积极介入，既能够确保纠纷解决结果符合法律、法规，又能够在调解过程中充分考虑有关本民族、本地区文化的其他因素，保证在人民调解中“常识、常情、常理”的充分融合。丰富人民调解员的民族结构，让不同民族的人民调解员进行调解经验与工作心得的沟通与交流，这是促进中国式人民调解现代化的必然要求。不同民族人民调解员之间的交流，也是广泛凝聚中华民族一切力量和智慧，促进基层治理现代化的过程。

（三）构建提高人民调解员队伍专业素养和综合素质的综合机制

2018年，中央政法委、最高人民法院、司法部等关于加强人民调解员队伍建设的意见明确要求要积极发展专职人民调解员队伍。但是我国人民调解员中兼职人民调解员比重较大，这就导致人民调解员队伍整体素质不高。正如前文所述，兼职人民调解员大都来自于所在社区。由于其自身的文化程度不高，在调处矛盾纠纷时，在现行法律法规知识、法律文书写作知识等方面的有所欠缺，会影响调解工作的顺利进行。并且由于受到家庭、本职工作等诸多因素的影响，要求兼职人民调解员全身心投入到丰富自身法律知识结构储备的质量和数量与调解技艺的提升是极其困难的。因此，打造一支德才兼备的高素质人民调解队伍是新时代“枫桥经验”的题中应有之义。“社会知名度高、调解工作能力强、调解工作业绩突出、广大人民群众认可”的人民调解员队伍很大程度上取决于专职人民调解员。但我国目前并没有专职人民调解员选拔机制，实践中专职人民调解员主要由居委会、村委会的相关领导担任。司法部2018年颁布的《国家统一法律职业资格考试实施办法》的适用对象也没有将专职人民调解员纳入其中，导致专职人民调解员没有入职门槛，难以将高素质的法治人才筛选进入人民调解范围之内。基于此，本文主张应构建“报名-资格笔试-专业面试-职前培训-职中考核”的选拔机制。由于国家统一法律职业资格考试由司法部进行管理，而人民调解工作也是由司法行政部门进行管理，因此建议将专职人民调解员纳入《国家统一法律职业资格考试实施办法》的适用对象，提高专职人民调解员入职门槛，将高素质的法治人才选拔到人民调解制度之中。结合“法律明白人”培养工程，建议专职人民调解员同时兼任“法律明白人”。《Y省村（社区）“法律明白人”培养工程实施方案》（以下简称《方案》）明确要求“法律明白人”要学习宣传习近平新时代中国特色社会主义思想、习近平法治思想、以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系、民法典、与“三农”相关的法律法规知识，主动参与农村矛盾纠纷预防排查和疏导化解，宣传推广法律服务、法律援助知识等工作。专职人民调解员经过国家统一法律职业资格考试的选拔，完全具备《方案》中的任职要求。对于刚进入人民调解领域的新手型人民调解员实行“老带新+传帮带”的培训模式，能够较大提升新手型调解员的实战能力。因为实践性极强的法律工作仅仅进行理论培训是难以提高其调解技艺的，由具有丰富调解经验的专职人民调解员带领其亲自参与到纠纷的调解过程中，切实体会调解所需要的法律专业知识、语言技巧等如何恰当地向纠纷主体表示，这耳濡目染的培训无形中便会提高调解技艺。

专职人民调解员选拔后需要制定一系列的保障机制，以激发和维持专职人民调解员的职业热情。中华全国人民调解员协会召开第五届会员代表大会也要求进一步加强宣传表彰，充分利用传统媒体和各类新媒体，加大表彰表扬力度，着力营造良好氛围。通过调研，当前对于人民调解员有一定的“以奖代补”的政策，但整体水平仍处于较低的水平。人民调解员处理一桩疑难纠纷最高奖励仅为200元/人，这一保障机制难以激发和维持人民调解员的工作热情。笔者主张对于专职人民调解员实行“工资+补贴”的双保障，即由国家划拨办公经费，并对调解员根据调解案件的工作量化情况依标准支付补贴。对于兼职人民调解员应根据当地经济发展水平提高“以奖代补”的金额。实行年度考核评价制度，对于工作表现优秀、工作成效突出的专职人民调解员列入普法、基层治理等工作表彰范畴，评选“十佳人民调解员”。各地还应该根据实际情况考虑将专职人民调解员纳入编制管理，提高待遇水平，为人民调解员履职搭建完善的保障机制，以吸引更多的高素质人才进入人民调解队伍中。

（四）完善人民调解员队伍建设信息公开机制

人民调解员队伍建设状况应该纳入政府信息公开的范畴，但当前大部分地区的人民调解员队伍建设信息仍保持着“神秘”的状态，这种现状阻碍了人民调解现代化的转型。本文认为，可以对人民调解员队伍建设信息中涉及个人隐私信息的部分，如姓名、身份证号码等进行模糊化处理后向社会予以公开，其他个人信息诸如年龄、政治面貌、工作年限、文化程度、所属行业领域等并不属于个人隐私的范畴，将其公开后并不会产生负面效果。由于人民调解主管部门并未统计当前人民调解员的年龄与所属行业，无法更全面对人民调解员队伍建设现状作出更加全面的分析。互联网时代，如果不对这些信息进行系统的整理与公开，不以数据化的形式呈现在社会大众视野当中，很难发现人民调解员队伍建设过程中所存在的问题，没有问题意识就不能提出有针对性的解决措施。关于人民调解员队伍建设信息还存在一个滞后性和不完整性的问题。经调研发现，司法行政部门内部确实对人民调解员队伍建设信息有过相关的统计，但是最新的信息并没有及时进行更新。所获取到的相关人民调解员队伍建设的信息中，部分人民调解员的信息并不完整，如人民调解员所属行业领域、政治面貌都处于缺失状态，没有完全展示人民调解员队伍建设的整体面貌，这些漏洞都在一定程度上制约着人民调解制度作用的充分发挥。

为了确保人民调解员队伍建设始终朝着规范化轨道发展，完善人民调解员队伍建设信息公开机制是实现人民调解现代化的内在要求。应在各地司法行政部门所属的公共法律服务中心将人民调解员通过张榜公示的方式向人民群众展示，并清楚注明人民调解员非涉密个人信息，所擅长的纠纷领域等，方便人民群众进行选择。在内部管理中应采用专门的系统录入人民调解员队伍有关信息，并由专人进行统一管理和分析，确保人民调解员队伍信息始终都是当下最新现状的反映。此外，人民调解员队伍信息还需要与法院、检察院等司法机关实现信息共享，以便人民法院、检察院对于一些能够采取调解方式结案的案件委托相关专业领域的人民调解员进行调解。人民调解员队伍建设信息公开机制也是坚持“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”，从源头上减少诉讼增量，积极参与诉源治理，开展实时就地解纷、共享信息资源、对接诉讼服务、法治宣传等工作，落实纠纷当事人咨询、调解、诉讼等一站式解决，最大限度便民利民。人民调解员应当鼓励纠纷调解成功的当事人到人民法院对调解协议进行司法确认，让人民调解制度与民事诉讼法中规定的司法确认完美衔接，一方面提高司法确认制度的适用率，另一方面通过司法权提高了人民调解的权威性和公信力，整合调解资源，形成多部门共同联合调解的工作格局，提高人民调解队伍化解基层矛盾纠纷的能力，从而发挥人民调解组织的整体效能。

结语

人民调解制度对于促进基层社会稳定发展起到了至关重要的作用，但人民调解员队伍建设仍存在着许多问题。当前，我国以调解、诉讼、仲裁为核心的多元化纠纷解决机制已经实现顺利建构，但在人民调解制度中“人”这一主体性要素存在明显不足之处，有必要针对性地解决“人”这一主体性要素。为了实现人民调解现代化，需要从提高人民调解员在人口数中的整体比例、丰富人民调解委员会类型和人民调解员民族结构、构建科学的专职人民调解员选拔保障机制以及完善人民调解员队伍建设信息公开机制四个方面进行不懈努力。由于调研样本、获取的信息有限，人民调解员队伍建设中存在其他问题还有待进一步研究。但是人民调解员队伍建设的法治化、专业化、规范化一定能够为“枫桥经验”和基层治理现代化注入不竭动力。