“十四五”比赛年：北京市执行碳排放“双控开关” 空气质量指数持续改进，

2022年“双碳”推进节奏不会放慢，碳排“双控”有利扩大可再生能源利用

21世纪经济报道记者王晨 北京报道中央经济工作会议日前在北京落下帷幕。会议将碳达峰碳中和作为重点议题之一，提出“要正确认识和把握碳达峰碳中和。实现碳达峰碳中和是推动高质量发展的内在要求，要坚定不移推进，但不可能毕其功于一役。”

会议还提出了由能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变的新双控目标。

国家气候战略中心战略规划部主任柴麒敏告诉21世纪经济报道，“这不仅仅是国内经济产业政策的调整和衔接，还包括在《巴黎协定》下，我国国家自主贡献中的2030年前碳达峰、2035年碳排放稳中有降、2060年前碳中和目标的衔接。”他表示碳排放“双控”政策上会更精准的实施，实施起来也会更具有操作性。

从能耗“双控”向碳排放“双控”的转变，在能源基金会首席执行官兼中国区总裁邹骥看来，非常有利于发展非化石能源，促进节能增效，对于高碳排放产业将形成更大的转型压力。“如果碳市场能够有及时的进展，还会为低碳产业提供发展的经济激励。此外，对两高行业，特别是消耗化石能源的行业会形成较大的约束。”

碳排 “双控”重在控碳降碳

此次会议的一个亮点，就是提出新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，并要创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，加快形成减污降碳的激励约束机制，防止简单层层分解。柴麒敏告诉21世纪经济报道记者，其实由能耗“双控”转向碳排 “双控”这项政策建议已经提出一段时间了。

有学者此前曾发表文章阐释了这一转变的基本逻辑：“能耗‘双控’和碳排放‘双控’均可推动产业结构调整、高效节能技术应用、节能管理普及，进而实现资源能源利用的最大化和减少碳排放的目的。相较于能耗‘双控’，碳排放‘双控’更具鲜明的控碳、降碳、减碳导向，且不会约束经济增长对用能的需求，有利于扩大可再生能源利用规模。”

2021年是“双碳” 目标提出后的第一年，在目标实施推进的初期在煤炭、能源等方面发生了短期的供需问题。而在能耗“双控”背景下，国家一直重视针对能源消耗的考核。

今年我国多地能耗接近“红线”，国家发改委对9省区能耗强度、消费总量发出一级预警。部分地方政府在分块考核的背景下为了竞争性提前完成双控指标，不少省份采取“限电”措施，进行拉闸限电，停产、“开一限六”等现象层出不穷，直接导致了短期供给收缩现象。

此次会议提出的“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”正是国家创造政策条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变的重要途径之一，也符合国家一直强调的能源保供要求。

“原有的能耗‘双控’在碳达峰碳中和目标下是存在实施挑战的。” 柴麒敏表示，能耗“双控”中对能源总量控制的对象包含所有能源，这其中包括没有常规污染物和碳排放的可再生能源等非化石能源，“所以当政策与目标冲突时，我们就应当做出调整和改革，倡导科学考核的意义就在这。”

新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，可以帮助打破能耗“双控”对可再生能源、非能源利用的原材料产业的约束，将助力现代能源体系建设和碳达峰碳中和目标的实现。

中央财经委员会办公室副主任韩文秀日前也公开表示：“近年来在实际工作中出现了一些问题，有的搞‘碳冲锋’，有的搞‘运动式减碳’，这些都不符合党中央的要求。”实现碳达峰碳中和是一项复杂工程和长期任务，要充分考虑国内能源结构、产业结构等基本国情，通盘谋划，先立后破，不能影响经济社会发展全局。

邹骥对会议提出的“防止简单层层分解”做出了解释：不要层层简单切块分解指标，是给地方政府提出了较高的政策执行水平要求。一是要下力气建立摸清碳排放家底的机制，让瞒报的代价高于遵纪守法的代价；二是要在摸清家底的基础上，分行业、分工艺流程类别、分排放源规模等特性，给排放源分类排队，然后分门别类地按照不同情况设计不同的对策。各级政府要在优化配置方面动脑筋，尽量运用市场配置的手段完成这个配置。

对于会议中强调的创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，除了上述提到的新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，邹骥还提出了更多建议。

“一是要在能源双控中把非化石能源和用于工业原料的煤油气扣除，随着非化石能源的发展，需要控制的化石能源消费量占比会越来越低，终有一天这一能源双控指标的重要性会被边缘化。二是尽早引入碳总量控制的管理指标和管理机制，为过渡到碳排放双控做好准备。三是要加速企业碳排放测量、报告与核查（MRV）的基础性工作，这些都是实现向碳排放双控过渡所必需的。”邹骥表示。

“双碳”推进节奏不会放缓

中央经济会议提出了“双控”目标政策的转变，那么这是否会使2022年“双碳”目标的推进节奏放缓？

柴麒敏的答案是否定的，他透露，"十四五"的发展要求完整、准确、全面贯彻新发展理念，也就是说要协同实现多目标，既要低碳也要发展，既不能“碳冲峰”，也不能运动式“减碳”。这不意味着节奏放缓，而是回归政策制定时确立的基本面，不能过左也不能过右，不偏不倚执行。

邹骥也表示，“双碳”工作明年开始逐步展开落实，不存在放缓问题。

会议明确强调要科学考核，防止简单层层分解。目前，已有部分省市率先提出自身的碳达峰行动方案。据柴麒敏预测，“十四五”节能减污降碳的约束性指标将采用更为科学的方式进行部署，重点领域和行业行动要有效实现协同增效，对京津冀及周边地区、长三角、汾渭平原等重点区域会有差别化政策。

他认为，实现“双碳”目标并非一蹴而就，不要把一场“持久战”打成一场“突击战”，要依靠创新驱动真正实现高质量的控碳和可持续的增长。

对于“双碳”工作的理解，也不应仅限于能源问题或某些产业的问题。邹骥认为，要保证稳定的“双碳”转型，需要民生保供、能源保供、增长保持。“就能源供应而言，就是在特定的可管理区域内，退出的化石能源（主要是煤炭）不能多于非化石能源的增长减去新增的能源需求。”

在邹骥看来，要稳定保供，又要转型，具体来说就是要稳步加速发展非化石能源，精细安排保供的轻重缓急次序，把民生置于首位，把新型战略产业用能放在优先位置。要优先以绿色低碳投资作为保增长的新动能和支撑力量，避免饮鸩止渴，严控投资“两高”项目求得当期GDP虚高而留下产能和库存过剩、资产沉没的风险。稳增长需要投资支撑，要开足马力把投资方向引向非化石能源投资，引向节能增效投资，引向战略新兴产业投资。

这正是韩文秀在发言中说提到的，要看到碳达峰碳中和对我国经济发展既有约束的一面，又有激励的一面。这两年国内电动汽车、光伏、风电等热点产业，都与“双碳”的刺激效应有关系，相关产业链的国际竞争优势也在凸显。随着时间的推移，激励的一面会越来越明显，经济社会绿色转型和高质量发展将进一步有机融合。

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