浙江省北仑规定监管区域内不可以任何借口推卸责任患者，

最高人民检察院内设机构改革的成效

2018年12月4日，中央印发《最高人民检察院职能配置、内设机构和人员编制规定》。最高人民检察院内设机构改革正式拉开帷幕。这次内设机构改革被视为最高人民检察院恢复重建以来规模最大、调整最多、影响检察全部职能发挥的一次改革。最高人民检察院本轮内设机构改革实现了检察权运行模式、检察官角色和检察职能的重塑，有助于落实司法责任制、节省司法资源、加强监督制约和强化保障人权，对于检察机关更好地发挥法律监督职能必将产生积极推动作用。概况起来，主要体现在十个方面：

一、检察权：

从“切段式”到“三位一体”

在权力运行模式上，最高人民检察院的检察权长期采用“切段式”设置模式，在刑事检察权的配置上体现尤为明显。刑事检察权被切割为侦查权、侦查监督权、公诉权、刑事执行监督权、刑事申诉监督权等数段，每段检察权在权力属性上自成一体，在机构设置上各自独立，在职能分工上交叉重合。一个完整的检察权被切割得支离破碎，形成层层内部权力壁垒，难以形成制度合力。尤以侦监与公诉为甚。批捕由侦查监督部门检察官行使，审查起诉由公诉部门检察官负责。检察官的大量精力耗费在做阅卷、审查、取证、制作审查报告等重复性劳动和内部沟通协调上，严重阻碍了检察权的顺利运行和整体效能的发挥。最高人民检察院内设机构改革后，改变了刑事检察权的“切段”设置模式，通过将整个检察权进行重新优化整合，将七零八落的刑事检察权整合起来，形成完整的刑事检察权，有效提升了刑事检察办案质效。2019年12月30日，最高检发布修订后的《人民检察院刑事诉讼规则》，进一步将“捕诉一体”办案机制规范化制度化，完善了案件审查方式和办理机制，强化了捕诉工作衔接，“三位一体”的刑事检察权配置模式得到进一步强化。

2019年12月30日，最高检发布修订后的《人民检察院刑事诉讼规则》。

二、检察机构：

从“畸轻畸重”到“均衡配置”

最高人民检察院内设业务机构设置一度“畸轻畸重”。在本轮内设机构改革前，刑事检察机构设有5个厅，编制140多人，民事检察、行政检察、公益诉讼检察三项职能仅设一个厅，编制30余人，不足刑事检察部门的四分之一。刑事检察机构按照切割刑事检察权的模式设置，每段刑事检察权都要设置相应的内设机构，分别设置侦查、侦监、公诉、刑事执行、刑事申诉等若干检察部门，检察权切割得越零碎，刑事检察机构就越多。民行检察部门根据案件性质设置，按照民事案件和行政案件的案件性质设置检察部门且采用民行合署模式。未成年人检察部门按照案件类型设置，未成年人案件无论是民事案件还是刑事案件均由未成年人检察部门管辖。刑事检察机构的切割设置导致刑事检察部门如日中天，机构数量、规模和人员配备远强于其他业务部门。民事检察部门和行政检察部门则相形见绌，未成年人检察部门更是捉襟见肘。最高人民检察院本轮内设机构改革主要根据案件性质和案件类型设置业务部门，大幅强化了民事检察、行政检察和公益诉讼检察机构的配置。内设机构改革后，民事检察厅、行政检察厅、公益诉讼检察厅总计近80个编制，比内设机构改革增加了近两倍，更变了内设机构设置畸轻畸重的局面，更加注重刑事、民事、行政和公益诉讼检察部门的均衡设置。

2019年9月25日，最高检行政检察厅首次出席最高检新闻发布会。

三、检察官：

从“残缺不全”到“完整无缺”

检察权的切段导致了检察官的不完整性，每位检察官只负责检察工作的一个环节，受办案环节的局限，检察官只关心也只能关心自己负责的那一段职能。出庭几乎成了公诉部门检察官的专利，导致除承担公诉职能的检察官外，大量检察官没有出庭的机会，不熟悉整个诉讼流程，不了解需要重点掌握的业务知识，也没有动力去学习庭审中需要的检察业务。久而久之，检察官知识储备碎片化、办案能力单一化、庭审流程陌生化，很多检察官甚至畏惧出庭，不利于革命化、正规化、专业化、职业化检察队伍和检察人才的培养。内设机构改革后，从引导侦查到批捕再到公诉，一件案件从提前介入到进入检察院到诉出去再到刑事申诉，都由同一名检察官负责。如此一来，无论是刑事检察部门、民事检察部门、行政检察部门还是公益诉讼检察部门的检察官，每名检察官都有出庭的机会，可以得到全方位的锻炼和业务能力的提升，成为完整意义上的检察官，都可能成为在自己业务领域顶级的法治人才，从而极大地提高检察官队伍的革命化、正规化、专业化、职业化。也正因为如此，内设机构改革后，各级检察机关广大检察官增加了压力，能力恐慌、本领恐慌意识进一步增强。为了适应检察官的办案和成长需求，2018年10月，由最高人民检察院统一部署、四级院共同使用的检答网在检察机关内网运行，为检察官提供检察业务咨询答疑、学习交流服务，成为加强检察机关政治建设和业务能力建设的信息共享平台。运行了两个多月，全国就有93%的检察官登录检答网，问询问题有5000多个，80%的问题都在三两天内得到了答复。检答网运行一年有余，受到广大检察人员的热烈欢迎。这充分表明，内设机构改革后，广大检察官自我提升能力的要求很迫切。检察官能力的提升，又进一步强化了检察队伍专业素质和检察工作水平。

检答网截图

四、检察职能：

从“唯刑论”到“全面法律监督”

检察职能是坚持“唯刑论”还是实行全面法律监督，自20世纪50年代后期开始在理论上一直有不同见解，在实践中表现为以刑事检察为重心。但刑事检察终究无法涵盖法律监督职能的全部，民事检察、行政检察和公益诉讼检察功能日趋凸显。从法院的案件数量上看，2014年至2019年6月，全国法院审结一审刑事案件628.3万件，平均每年110余万件。仅2018年各级法院就受理案件2803.5万件，审结、执结2520万件。民事案件占法院案件总量的大多数，刑事案件只占其中的一小部分。检察机关受理的民事申诉信访案件量已经超过刑事申诉信访案件量，在信访案件总量中的占比上升趋势明显。2013年1月至2017年12月，全国检察机关共受理涉法涉诉信访172万件次，其中民事申诉信访65万件次，占37.8%；刑事申诉信访59.7万件次，占34.7%。2018年1月至9月，全国检察机关共受理民事诉讼信访9.5万件次，比2012年同期高出18.6个百分点。本轮内设机构改革改变了检察机关刑事、民事、行政检察、公益诉讼检察配置模式不统一的局面，改变了检察机关以刑事检察为重心而导致的刑事检察一股独大而民事检察、行政检察和公益诉讼检察偏居一隅的现象，形成了刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察“四位一体”和全面协调充分发展的检察格局，使检察机关真正回归法律监督机关的宪法定位。

五、司法责任：

从“无从追究”到“终身负责”

在每个检察官只负责侦查、批捕、审查起诉、出庭公诉、刑事执行监督、刑事申诉等程序一个环节的情况下，理论上检察官对自己负责的那部分事项负责，实际上每个环节检察官的行为对最终案件结果的影响和内在的因果关系模糊不清。负责批捕的检察官会认为自己只是负责批捕不负责起诉，负责公诉的检察官会认为自己只是负责公诉不负责批捕，以此类推，各环节参与案件的检察官只承担“一段”司法责任，似乎人人有责，但人人有责的结果往往是人人无责，最终难以追究办案人员在冤假错案中的司法责任。内设机构改革后，一类刑事检察业务，由同一个机构、办案组和主办检察官办到底，负责批捕的检察官同时负责审查起诉，每个检察官在案件结果发生中的作用和应当承担的责任一目了然。完整的检察权对应着完整的司法责任，一旦发生冤假错案可以顺藤摸瓜，查明和追究相关责任人的司法责任，不存在推诿扯皮、推卸责任和法不责众的问题，从而真正将司法责任制落到实处。2019年，广东省检察机关由检察官作出决定的审查起诉案件占比超过80%，大多数案件实现“谁办案谁决定”，检察官的主体地位凸显，司法责任更加清晰。在佛山市南海区检察院，对于一般事项均由检察官自行作出决定，没有发生推诿卸责、随意提请审批的现象。检察官的责任意识和担当精神进一步增强，司法责任制真正实现落地见效。

六、司法资源：

从“重复劳动”到“优化配置”

在批捕、审查起诉、公诉、刑事执行监督、刑事申诉等检察职能由侦监、公诉、刑事执行、刑事申诉等多个部门的多名检察官分别进行的情况下，很多前后相继的审查活动在形式上没有交集。这就导致前一位检察官做过的有些工作，后一位检察官在履职过程中还要重复一遍，以致在做大量的重复性劳动。比如，负责批捕的检察官以较低的证明标准审查的证据，负责公诉的检察官还要以较高的证明标准再审查一遍，负责批捕的检察官讯问过的犯罪嫌疑人，负责公诉的检察官可能还要重复讯问。由于多数案件并不属于疑难复杂的刑事案件，很多出于办案考量的重复劳动更显多余，造成司法资源的浪费。内设机构改革后，一类案件由一个机构、一个办案组、一个检察官负责，统一履行立案监督、侦查监督、审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉、补充侦查、审判监督以及办理相关案件的申诉等职能，内设机构改革后这些检察职能不再由多个部门的多名检察官分别进行，而是由同一个部门的同一名检察官负责，不但节省了司法资源和检察官的办案时间，而且提高了办案效率、优化了司法资源配置。2019年山东省淄博市淄川区检察院办理的肖某等人票据诈骗案，涉案人员多，涉案金额700余万元，涉嫌贷款诈骗，伪造、变造金融票据，骗取贷款等多个罪名。内设机构改革前，办理此类重大复杂案件，需要协调多个内设业务机构，进行层层审批和汇报请示，预计历时6个月左右才能诉出去。改革后，检察官独立办理，实行“捕诉一体”，减少了审批流程，两个半月就起诉至法院，有效节省了司法资源，提高了办案效率。

七、侦查监督：

从“前后脱节”到“无缝衔接”

侦查监督是检察机关法律监督职能的重要载体。内设机构改革前，侦查监督部门和公诉部门均承担着一定的侦查监督职能。侦监部门的侦查监督职责主要体现在立案监督、侦查活动监督和审查逮捕，公诉部门的侦查监督职责则主要体现在审查起诉环节。由于侦监和公诉部门各干各的，也难以实现信息的实时共享。侦查监督部门完成逮捕申请的审查后，无论是否决定批捕其任务都已完成，到侦查机关将案件移送审查起诉还有一段时间。虽然根据《刑事诉讼法》第94条的规定，公安机关如果发现对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施不当的，有权撤销或者变更。公安机关释放被逮捕的人或者变更逮捕措施的，应当通知原批准的人民检察院。但实践中公安机关并不总是通知或及时通知检察机关，这时不仅侦监部门并不知情也不关心后续环节，而且，只要公安机关还没有将案件移送审查起诉，公诉部门通常同样无从知晓，无法及时进行监督，这段时间很容易出现监督空白。内设机构改革后，批捕和公诉由同一名检察官行使，从而实现了批捕和公诉两个阶段信息享有者的合二为一。检察官对于自己或不批捕的案件的具体情况都有清晰的把握，对于那些应当移送审查起诉，而侦查机关并未移送或者侦查机关移送审查起诉时发现其随意变更强制措施而未通知或未及时通知的，都可以进行实时监督。实行“捕诉一体”后，检察官更加注重证据审查，可以根据掌握的侦查机关在不同环节的取证情况，及时引导侦查、强化侦查监督。浙江省宁波市北仑区检察院就根据“捕诉一体”后建立的监督机制，对不捕、不诉以及公安机关撤案案件，依托派驻公安机关检察官办公室，由检察官根据需要主动介入引导补充侦查，督促公安机关及时全面补强证据，从而实现了批捕与公诉两个环节侦查监督的无缝衔接。2019年前三个季度，在不批准和不予决定逮捕案件中，因证据不足不捕133649人，同比上升13.1%，占不捕总人数的56.1%，同比增加5.3个百分点；不构成犯罪不捕11679人，同比上升5.4%，占4.9%，同比增加0.1个百分点；无社会危险性不捕85217人，同比下降7.2%，占35.8%，同比减少3.6个百分点。前三个季度，因证据不足不捕占不捕情形的比例分别为53.6%、56.7%、57.2%，呈现出逐季度增加的态势。侦查监督的效果愈加凸显。

2019年10月30日，最高检首次按季度对外公布检察业务数据。

八、内部制约：

从“名不副实”到“名副其实”

刑事检察职能切割为数段并由不同的内设机构行使，特别是批捕和公诉分别由侦监部门和公诉部门行使、由两名检察官负责，这被视为“双重监督”的具体形式。“双重监督”在理论上追求的是内部监督制约，但监督效果却并不乐观。监督的效果与监督者的数量并不必然成正比，两个人分别进行监督并不必然比将监督的权力赋予一个人集中监督更好。所谓“一个和尚挑水喝，两个和尚抬水喝，三个和尚没水喝”。实践也证明，在“捕诉分离”的情况下，批捕与公诉两个部门的办案流程“你捕你的，我诉我的”，互不通气。很多地方检察机关包括最高人民检察院都是由同一位副检察长分管，不难想象这个内部制约的效果会怎样。这样的内设机构设置模式，监督制约有限却内部耗损严重，分工有余而配合不足，白白增加了检察权运行的沟通协调成本。内设机构改革后，批捕和公诉由同一个部门的同一名检察官行使，这仍然是前后相继的两项权力，并不意味着批捕就被公诉吞并了，或监督环节减少了，监督环节并没有丝毫的减少。只是行使批捕权的检察官同时承担这个案件的公诉职能，批捕与公诉两项权力还是分别行使，因此仍然是对侦查活动进行双重监督，不但不会导致监督力度削弱，反而因为避免了不同部门之间的沟通协调成本，有助于实现“1+1>2”的效果。2019年前三个季度，在不起诉案件中，因证据不足不起诉案件占比相应下降。对移送审查起诉的案件，因证据不足不起诉22794 人，同比上升17.3%，占不诉总人数的19.2%，同比减少1.2个百分点；法定不起诉4823人，同比上升24.5%，占不诉总人数的4.1%，与去年同期持平；情节轻微不起诉91307人，同比上升27%，占不诉总人数的76.8%，同比增加1.3个百分点。内设机构改革后，检察机关内部制约效果日趋明显。

九、引导侦查：

从“力不从心”到“游刃有余”

在内设机构改革前，承担批捕职能的检察官采用的证明标准低于公诉标准，而且并不出庭公诉，不了解法庭对案件证据的要求，更不具有形成比侦查机关更高业务素养的条件。即便提前介入案件，由于掌握的证明标准较低，负责批捕的检察官认为符合证明标准的证据，到了公诉阶段往往达不到法定的证明标准，难以给侦查机关提出富有建设性的意见，因此在侦查阶段基本处于边缘状态，往往不具备引导侦查的能力，侦查机关也不会太在意提前介入案件的检察官给出的建议。内设机构改革后，批捕的检察官同时是出庭支持公诉的检察官，对于法庭对证据的审查和认定了如指掌，可以极大提高检察官的业务素养，与侦查机关相比，在证据收集、甄别、认定上技高一筹，从而有了自己的业务优势，有能力对侦查活动进行指导。侦查机关也乐于接受检察机关的侦查引导，这要比事后补充侦查或证据被作为非法证据排除要好得多。2019年前三个季度，检察机关提前介入侦查同比上升47.7%，其中，审查起诉提前介入同比上升144.5%。检察官通过及时介入案件的侦查，结合相应的证明标准和庭审要求，引导侦查机关严格按照法律规定的程序和标准收集证据，从而有效防范侦查行为违法、提高侦查质量、提高诉讼效率、优化配置侦查资源。2018年8月27日，江苏昆山，刘海龙持刀追砍于海明，被反杀身亡，当天引发4亿网民“围观”。检察机关对此案高度重视，江苏省检察院、苏州市检察院及时派员指导办案，最高检也对此案表示关切。江苏省昆山市检察院第一时间派员依法提前介入和引导侦查活动，检察机关与公安机关经过调查，一致认为于海明属于正当防卫，不负刑事责任。同年9月1日，于海明被依法释放。社会各界给予高度评价，公平正义得到切实维护。

“昆山反杀案”现场监控视频截图

十、权利保障：

从“居于次位”到“并驾齐驱”

检察官对逮捕和公诉证明标准的选择是在对“惩罚犯罪”与“保障人权”进行取舍。“捕诉分离”的情况下，逮捕的标准明显低于公诉，形式上是在层层过滤，实际上通过较低的证明标准尽可能地将犯罪嫌疑人控制起来，“惩罚犯罪”处于优先的位置上，“保障人权”则退居其次。内设机构改革后，将如何在“惩罚犯罪”和“保障人权”之间取舍的权力赋予同一名检察官，由检察官在逮捕标准和公诉标准之间作出选择。如果更靠近逮捕的较低证明标准，就会降低犯罪嫌疑人逃跑的风险，但会增加公诉失败的风险。反之，虽然会增加犯罪嫌疑人逃跑的风险，但会降低公诉失败的风险。由检察官在同一个平台上对嫌疑人逃跑风险和公诉成功率的成本收益进行比较，并结合案件事实和法律规定，在逮捕和公诉证明标准中选择一个最佳点，作出是否批准逮捕的决定，从而达到一种实现社会总收益最大化的最佳状态。2019年1月至11月，全国检察机关对受理审查逮捕的127.7万人中的28万人作出不批捕决定，不捕率达到21.9%，较十年前的2009年同期高10.7%，不捕人数增加16.8万，从而将“惩罚犯罪”与“保障人权”有机结合起来。修订后的《人民检察院刑事诉讼规则》，秉持检察官客观公正立场，贯彻“在办案中监督，在监督中办案”的要求，重视保障诉讼参与人权利，严格排除非法证据，确保无罪的人不受刑事追究，有罪的人受到公正处罚，为内设机构改革成效的发挥提供了制度保障。例如，为了防止出现不批捕后的“挂案”现象，规定检察机关要督促公安机关对没有犯罪事实或者不应追究刑事责任的犯罪嫌疑人及时撤案或者终止侦查。权利保障从“居于次位”的地位上升到与权利保障“并驾齐驱”的地位。

来源：法学笔记微信（ID：JudicialNotes）

文字：烈血追风

编辑：王 帅

监制：王 倩