行业趋势汇报：企业战略转型将才难寻 中国企业资源禀赋显著，

一、中国能源工业发展历程

1949年以来我国能源工业的发展经历，从制度变革角度，可以分为计划经济时期和向社会主义市场经济转型时期。然而，由于不同能源资源禀赋及其开发利用程度差异，煤炭、石油、天然气和电力工业的阶段划分及其起始点并不完全相同。

（一）煤炭工业

煤炭是中国经济发展的主力能源。无论是“文化大革命”动荡的十年期间，还是在改革开放经济快速增长时期，煤炭产量都保持相对较高的增长。我国煤炭工业近七十年发展历程大致可以分为四个时期（见图1）。

第一个时期是恢复与初步发展时期（1949～1977年）。这一阶段，煤炭工业先后经历了三年恢复期（1949～1952年）、1958年开始的“大跃进”，以及1966～1976年的“文化大革命”，煤矿工业发展受到极大干扰。但煤炭供应短缺会促使中央政府放宽政策（比如，1972年鼓励地方煤矿和小煤矿发展政策），地方政府也尽力保护煤矿生产，从而使煤炭产能稳步增加（中国煤炭志编纂委员会，1997）。1976年，全国煤炭产量达到了4.84亿吨，1977年达到5.5亿吨，与1949年的3000万吨相比，增加了将近16倍，为我国煤炭工业发展奠定了初步基础。

（二）石油天然气工业发展历程

与煤炭相比，石油天然气勘探开采难度更大。而一旦发现大型油气田，产量会快速上升。所以，尽管从一般意义上，我国石油天然气工业发展面临的体制环境与煤炭工业大体相同，但阶段划分与煤炭工业不完全相同。

1. 石油工业

1949年以来中国石油工业发展历程可以划分为四个时期（见图2），即探索起步期（1949～1959年）、快速发展期（1960～1978年）、稳定发展期（1979～2010年）和瓶颈期（2011～2017年）（朱彤，2014）。

2.天然气工业

与石油工业发展经历了四个阶段不同，我国天然气工业的发展历程到目前为止可以分为三个阶段（见图3）。同样，与石油产量进入瓶颈期不同，我国天然气开发目前处于快速增长期。

1949～1975年是天然气工业的发展起步期。在此期间，我国从四川盆地开始，到陕甘宁和塔里木盆地及沿海地区，都进行了大规模的天然气勘探活动。1958年在四川盆地铺设了第一条输气管道，长20公里。1967年，威远震旦系整装大气田投产，威远——成都输气管线建成。这一时期天然气产量主要来自四川盆地多个小型气田。1949年，我国天然气产量仅700万立方米，1960年突破10亿立方米，1969年产量接近20亿立方米，1973年产量接近60亿立方米，到1975年，天然气产量达到88.5亿立方米。

二、中国能源工业管理体制的演变

中国能源工业七十年发展也伴随着管理体制的变化。能源工业管理体制可能是我国变动最为频繁的体制之一。1949～2017年间，能源工业管理机构的重大变动（相关机构的设立、撤销、拆分或合并）将近20次（金碚，2010））。能源管理机构变动次数远远超过政府换届的次数。从中央层面能源管理机构变化角度，我国能源管理体制自1949年迄今可以划分为四个时期。

（一）能源工业部门管理为主阶段（1949～1979年）

1949年10月，中央人民政府政务院成立燃料工业部作为统一的能源工业管理机构，下设煤炭管理总局、电力管理总局、石油管理总局和水利发电建设总局，分别管理煤炭、电力、石油工业。“一五”计划完成后，为加快煤炭、石油和电力行业发展，1955年国务院撤销了燃料工业部，分别成立了煤炭工业部、石油工业部、电力工业部，实行能源行业分业管理，管理权高度集中于中央。

此后，中央政府经历了多次机构膨胀和机构精简的轮回，能源工业管理部门也经历了多次撤销、合并和重新设立的过程。1958年在国务院机构精简改革中，电力工业部与水利部合并为水利电力部。1960年中央再次强调集中统一管理，政府机构再度膨胀。1970年国务院撤并部分机构，煤炭工业部、石油工业部和化学工业部合并为燃料化学工业部。1975年，国务院重新恢复、建立部分部委机构。撤销燃料化学工业部，成立煤炭工业部和石油化学工业部。1978年以后，为适应“文革”后国民经济调整任务，国务院再次增设了部分机构，其中与能源工业管理有关的中央管理机构为：1978年3月撤销石油化学工业部，成立石油工业部和化学工业部；1979年2月水利电力部分拆为电力工业部和水利部（周凤起和王庆一，2002）。

（二）尝试推动能源综合管理（1980～1998年）

1980～1998年间中国先后两次在中央一级进行能源综合管理体制改革，但遗憾的是没有获得成功。1980年成立了国家能源委员会。委员会主任由传奇的独臂将军余秋里担任，石油部、煤炭部和水利电力部的部长担任副主任。国家能源委员会成立的背景是经过十年“文革”动乱，电、油、煤都很缺乏。中央希望通过加强能源综合管理来加快推动能源工业发展，改善能源供应。但仅仅两年后，也就是1982年，国家能源委员会因为没有起到预期作用被撤销。

尽管能源领域第一次统一管理的试验遭遇失败，但在改革开放后能源短缺的现实压力下，能源管理体制的市场化改革开始萌芽。1985年，国务院提出政企分开，要求政府机构减少直接干预企业经营活动的职能，加强宏观调控职能。这为再次成立综合的能源管理部门提供了新的可能。1988年6月实施的国务院机构改革中，撤销了煤炭工业部、石油工业部、核工业部，成立了能源部，以加强宏观管理和统筹规划。能源部不再直接管理企业，主要职能是制定并实施能源发展战略和执行政策、法令和计划。同时在煤炭行业成立了三家公司，即煤炭统配煤矿总公司，东北内蒙古煤炭工业联合公司，中国地方煤矿联合开发经营公司，油气行业成立了中国石油天然气总公司和中国海洋石油总公司，核能行业成立了中国核工业总公司。撤销水利电力部，电力部分归能源部（周凤起和王庆一，2002）。

然而，由于上述国有能源企业基本属于“行政性总公司”，还承担一定的行业管理职能，没有真正实现政企分离。这些国有能源“总公司”基本都是直属于国务院的“部级公司”，级别上与能源部平级，能源部难以实施有效管理。同时，由于能源项目的审批权仍在国家计委，这在相当程度上削弱了能源部的管理权威。因此，在1993年的政府换届中，能源部被撤销，再次组建了电力工业部和煤炭工业部。至此，1980年以来尝试的能源综合管理体制改革基本失败，能源管理又回到了以煤炭、石油和电力工业分部门管理主导的阶段。这种状况直到1998年的政府机构改革才逐步变化。

（三）构建专业化监管与综合管理相结合的能源管理体制（1999～2013年）

1998年3月，国务院进行新一轮大规模机构改革。这次改革的目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。根据改革方案，能源部门撤销了煤炭工业部和电力工业部，煤炭工业部改组为国家煤炭工业局，归国家经贸委领导。国家经贸委还设立了电力司和国家石油化工总局，承担电力与石油天然气工业的行业管理职能。

2000年，中国在实行政企分开的基础上,按照精简、统一、效能的原则,改革了现行煤矿安全监察体制，设立国家煤矿安全监察局。该局实行垂直领导,与国家煤炭工业局一个机构,两块牌子。国家煤矿安全监察局是国家经济贸易委员会管理的负责煤矿安全监察的行政执法机构,承担由国家经贸委负责的煤矿安全监察职能（张祥福，2003）。

2001年2月日,国家经贸委根据国务院的部署和要求,宣布撤销了9个委管国家局,包括煤炭工业局、石油化学工业局。2003年3月国务院决定撤销国家经济贸易委员会，煤炭、电力、石油工业的管理职能合并到国家发展和改革委员会。同月，国家发改委组建能源局。

2002年2月，国务院印发５号文件，决定在电力工业实行以打破垄断、引入竞争为目标的市场化改革。作为与电力市场化改革配套的一项措施，国家对电力工业管理体制进行了改革，成立了专门的监管机构——国家电力监管委员会（朱成章，2004）。

2008年，第十一届全国人民代表大会审议通过了组建国家能源委员会和国家能源局。国家能源委员会是高层次的议事协调机构，负责研究拟定国家能源发展战略，审议国家能源安全和能源发展中的重大问题。国家能源局主要负责能源行业管理，将国家发展与改革委员会的能源行业管理有关职责及其机构（发改委下属的能源局），与国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合，划入国家能源局。

（四）能源工业管理体制从“政监分离”转向“政监合一”

在2013年推行“大部制”改革中，电力监管委员会被撤销，其职责并入国家能源局。原来的国家能源局也因此而重新组建。电力监管委员会作为我国唯一的能源专业监管机构的撤销，标志着我国能源工业管理体制从“政监分离”转向“证监合一”。

在政监合一的格局之下，新组建的国家能源局不仅继承了原国家电监会电力市场监管方面的职能，还增加了国家能源规划、计划、产业政策和重大项目在地方执行情况的监管职能。但是，执行专业监管的内设机构和人员数量减少了。而且，地方电力监管职能在并入国家能源局派出机构后，监管力量和监管能力受到明显影响。因此，“证监合一”能源管理体制下如何更加有效地进行能源监管还需要进一步探索和完善。

三、中国能源工业七十年发展的成绩

我国能源工业经过发展，特别是1978年改革开放后的四十年间，为我国经济快速增长提供能源支撑。从能源是经济和社会发展的基础条件这一视角看，可以从如下三个方面来概括能源工业发展的成绩：一是能源供应保障能力，二是能源技术与装备水平，三是清洁高效利用与节能减排水平。

（一）煤炭与电力工业供应保障能力显著增强

1949年至2017年，中国能源工业从一个能源生产“小国”变成世界第三大能源生产国和第一大能源消费国，煤炭与电力工业供应保障能力显著增强。

我国煤炭工业经过七十年发展，已经成为世界最大的煤炭生产国。2017年，我国煤炭产量为35.2亿吨，占全球煤炭产量的45.6%，我国经济发展所需一次能源的60.4%来自煤炭。煤炭生产从最初的小而散转变为大型现代化煤矿为生产主体，全国煤矿数量从20世纪80年代的8万多家大幅减少到2017年底的7000家以下。其中，年产120万吨及以上的大型现代化煤矿达到1200多处，产量占全国的75%以上。目前，14个大型煤炭基地产量占全国的94.3%。内蒙古、山西、陕西、新疆、贵州、山东、河南、安徽8个亿吨级（省区）原煤产量占全国产量的86.8%。

目前，我国是电力供应保障能力最强的国家之一。2009年我国电网规模超过美国，跃居世界第一。2011年，中国发电装机容量与发电量超过美国，成为世界第一。到2017年底，中国电力总装机和年发电量分别为17.7亿千瓦和6.4万亿千瓦时；电网主网架由220千伏提升至500（750）千伏，实现了全国联网，特高压1000千伏交流、±800千伏直流输电线路相继投运，35千伏及以上输电线路长度达到182.6万千米，变电设备容量66.3亿千伏安。中国电网从覆盖率低、联通性低、电压低的“三低”电网，发展成为世界上能源资源配置能力最为强大、并网新能源装机规模最大、高压输电线路最多的电网；从安全运行水平低的电网，发展成为世界安全运行水平最高的电网之一。

（二） 能源工业技术能力与装备水平大幅提升

七十年来，中国能源工业技术装备水平有大幅提高，通过引进、消化、吸收、创新和集成创新，部分技术实现原始创新，为我国能源工业发展和能源供应提供了技术保障。

我国煤炭工业技术装备整体处于国际先进水平。煤矿综合机械化水平快速提升，大型煤炭企业采煤机械化程度由1978年的32.5%提高到2017年的97.1%。综采放顶煤技术日益成熟，一些关键技术取得突破性进展。比如，电液控制阀关键技术结束了长期依赖进口的局面，首座TBM施工长距离煤矿斜井建成启用，首台全断面矩形快速掘进机投入使用，首台矿用全断面硬岩快速掘进机、首套煤矿大型护盾式快速掘锚装备研制成功，8米大采高采煤机、8.2米超大采高智能输送系统、3～4米煤层千万吨级智能化综采成套装备实现了国产化，一批千万吨级矿井群和智能化开采工作面已经建成，具有国际先进水平和自主知识产权的煤矿综采成套装备开始向俄罗斯、澳大利亚等采煤国家输出（中国煤炭工业协会，2018）。

我国石油天然气工业技术创新从点的突破向系统性开发转变。多年来，我国石油工业不仅实现连续型油气聚集等地质理论的创新，还发展完善了低渗及稠油高效开发、三次采油等世界领先的技术系列，大型成套压裂机组、近钻头端地质导向系统等核心技术装备国产化取得突破。掌握了300 米水深勘探开发成套技术，具备了1500米水深自主勘探开发能力和 3000 米水深工程技术装备及作业能力，建成投运“海洋石油“981”深水半潜式钻井平台。许多技术装备打破了国际垄断，达到或接近世界先进水平（国家发展改革委、国家能源局，2016b）。天然气工业初步掌握了页岩气综合地质评价技术、3500 米以浅钻完井及水平井大型体积压裂技术等，桥塞实现国产化。形成了复杂气藏超深水平井的钻完井、分段压裂技术体系。形成了高煤阶煤层气开发技术体系，初步突破了煤矿采动区瓦斯地面抽采等技术（国家发展改革委、国家能源局，2016a）。

2017年8月6日，塔里木盆地的顺北油气田“顺北评2H井”完钻井深达8433米，创下亚洲最深井、最深定向井两项纪录，攻克了平均埋藏深度超7000米，超深、超高压、超高温世界钻井难题，标志着中国油气田超深井钻井技术走在了世界前列。

我国电力工业技术装备总体处于国际先进或领先水平。我国电力工业以拥有自主知识产权的大型发电成套装备、特高压输变电成套装备、智能电网用成套装备等为代表的电力装备已经达到国际领先水平；超超临界机组实现自主开发，主要参数达到世界先进水平；百万千瓦空冷发电机组、二次再热技术、大型循环流化床发电技术世界领先，大型整体煤气化联合循环发电（IGCC）、大型褐煤锅炉具备自主开发能力。中国水电在规划、设计、施工、设备制造等方面均处于世界领先地位，80万千瓦、100万千瓦水轮机组制造技术中国独有。中国“华龙一号”三代核电技术研发和应用走在世界前列。中国风电已形成较完整的大容量风电机组设计、制造体系，单机容量5兆瓦风电机组已批量投产、6.7兆瓦机组已投入试运行（范思立，2018）。

（三）能源清洁高效利用与节能减排水平明显改善

能源的清洁高效利用与节能减排水平对实现经济高质量发展和低碳社会至关重要。近年来，我国能源清洁高效利用与节能减排水平明显改善，部分指标达到世界先进或领先水平。

能源清洁高效利用水平的提高，主要体现在：一是原煤入选率大幅提高。我国原煤入选率从1978年的16.7%提高到2017年的70.2%，接近世界先进水平。二是火力发电装机规模结构改善有效降低发电能耗。1978～2017年，我国30万千瓦及以上火电机组装机容量占全国火电装机容量的比重，从3.82%提升到2017年的73.69%，总装机百万千瓦以上的发电厂数量，从2座增加到2017年的449座。

我国煤电机组的发电效率、资源利用水平、污染物和二氧化碳排放控制水平，均达到世界先进水平。2017年，每千瓦时火电发电量的烟尘、二氧化硫、氮氧化物排放量，分别为0.06克、0.26克、0.25克，处于世界先进水平。燃煤电厂100%实现脱硫后排放，92.3%火电机组实现烟气脱硝，70%的煤电装机容量已经完成超低排放改造（天然气电厂排放标准）（齐正平 林卫斌，2018）。

此外，通过大力发展非化石能源装机，推动电力结构清洁低碳化，也是实现能源清洁利用和减排的一条路径。2017年，中国非化石能源装机6.9亿千瓦、发电量1.9万亿千瓦时，约占总装机容量的38.8%、年发电量的30.3%。

四、中国能源工业未来展望

长期以来，“能源供应安全”一直是影响我国能源工业发展最重要的政策变量。进入21世纪，特别是最近十年来，随着应对气候变化日益上升为国际共识，“低碳、清洁、环保”在我国能源政策目标中的地位日益上升，成为影响能源工业当前和未来发展的关键政策目标。这意味着，当前以及未来的相当长一个时期，”能源转型与结构优化“将成为我国能源工业发展最重要的“关键词”。

（一）近期内我国能源清洁低碳转型重点是化石能源品种优化

能源转型的最终目标是要减少能源利用过程中二氧化碳排放量，抑制全球气温变暖的趋势。大力发展无碳或碳中性的可再生能源替代高碳的化石能源，才是根本解决之道。当然，这种替代是一个长期过程。由于化石能源利用中排放的常规污染物（颗粒物、氮氧化物、二氧化硫等）导致的空气污染已经成为我国当前迫切要解决的问题，加上可再生能源短期内难以实现对煤炭的大规模替代，用相对清洁的能源（如天然气）替代排放更高的煤炭，实现化石能源品种结构优化，就成为当前和未来3～5年能源清洁低碳转型的一个可行策略。

化石能源品种结构优化的抓手，目前主要是两个，一是控制煤炭消费总量增长，推动煤炭消费减量；二是在中小燃煤锅炉和民用散煤领域大力推动“煤改气”“煤改电”。这在2013年国务院发布的《大气污染防治行动计划》中（国发<2013>37号）有明确表述。《大气污染防治行动计划》明确提出“制定国家煤炭消费总量中长期控制目标，实行目标责任管理，规定到2017年，实现煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下，京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长”；同时提出“要加快推进集中供热、“煤改气”、“煤改电”工程建设，到2017年，除必要保留的以外，地级及以上城市建成区基本淘汰每小时10蒸吨及以下的燃煤锅炉，禁止新建每小时20蒸吨以下的燃煤锅炉；其他地区原则上不再新建每小时10蒸吨以下的燃煤锅炉”。2014年，国务院办公厅发布《2014～2015年节能减排低碳发展行动方案》（国办发<2014>23号）进一步强调了这一政策。2014年国家发改委的《重点地区煤炭消费减量替代管理暂行办法》则将煤炭减量目标细化到每一个省。

上述政策措施对抑制煤炭消费、促进天然气消费起到了积极的促进作用。如表1所示，2012～2017年期间，我国煤炭消费量从2013年的峰值44.2亿吨下降到2017年的37.1亿吨，四年减少煤炭消费量7.1亿吨，减少幅度为16.1%；天然气消费则快速从1471亿立方米增加到2373亿立方米，五年间增加了61.3%。

总之，未来3～5年，我国煤炭消费减量政策方向不会逆转，天然气替代煤炭的进程虽然由于天然气价格相对较高，可能会出现短期减速的可能，但天然气消费比重进一步上升可期。

（二）能源清洁低碳转型短期策略进一步提高了我国能源对外依存度

在减少二氧化碳排放量这个长期目标约束下，为了解决空气污染这一迫在眉睫的问题，我国能源转型在近期实施了减少煤炭消费，鼓励天然气消费的政策。在可再生能源短期难以大规模替代煤炭的情况下，这种基于化石能源内部品种结构优化的短期策略将持续一段时间。

然而，需要注意的是，能源清洁低碳转型的短期策略进一步提高了我国能源对外依存度，加大了能源安全风险。如图5所示，从1992年开始，我国的一次能源生产量已经不能完全满足一次能源消费。2004年以后一次能源消费量增长加速，加大了与生产量的缺口，2008～2012年产消缺口基本维持在4.3～5.1亿吨标准煤之间。

2013年开始，我国开始实施煤炭减量消费，以及“煤改电”“煤改气”政策后，一次能源生产消费缺口快速扩大，从2012年的5.1亿吨标准煤扩大到2016年的9亿吨标准煤。

因此，电力体制因素阻碍了我国能源转型的进程和可再生能源发展的速度与规模，从而强化了短期内政府出台加快天然气替代煤炭的政策，虽然天然气因为价格高必须有补贴政策才能真正刺激消费，而这又增加了天然气消费的对外依存度，加大了我国能源安全风险。所以，通过深化能源体制，特别是电力体制改革，一方面，可以消除可再生能源发展的政策障碍，加快可再生能源发展，实现对化石能源的更多替代；另一方面，化石能源结构内部优化，不应该过度依赖天然气对煤炭的依赖。相反，在实施煤炭减量消费的同时，大力推动煤炭清洁高效利用，同样也能起到减少污染物和二氧化碳排放的效果。由此，能源转型就转变为改善我国能源安全的助推器，而非恶化能源安全的加速器。